2003年-世界发展银行全球_Governance_of_Natural_Resources_in_the_Philippines___Lessons_from_the_Past_Directions_for_the_Future_70页_1mb

详细总结：菲律宾自然资源治理的挑战与未来方向

核心内容

本报告分析了菲律宾自然资源管理与治理的现状，识别了近期趋势、当前挑战以及未来目标。报告分为两部分：第一部分总结了菲律宾自然资源的状况，描述了相关政策、机构和预算机制，并指出了改进的障碍；第二部分聚焦于治理的三个关键方面——产权、机构和资金，探讨了它们如何影响治理成效。

主要观点

• 自然资源状况：菲律宾曾是地球上最富生物多样性的地区之一，但50年的严重资源退化已造成灾难性后果。目前，菲律宾是热带地区森林覆盖率最低的国家之一，许多红树林和珊瑚礁生态系统已崩溃。
• 治理挑战：主要问题包括机构职责不清、资金不足、执法不力、产权制度不完善，以及行政障碍。这些因素限制了自然资源的可持续管理。
• 政策与法律改革：菲律宾在1990年代初引入了综合的去中心化政策，包括《地方自治法》（1991年）和《国家综合保护区系统法》（1992年），旨在促进地方治理和社区参与。
• 社区林业管理：通过社区林业管理协议（CBFMA）等工具，社区获得了土地和资源的使用权，但实施过程复杂，缺乏有效执法，导致许多地区仍处于事实上的开放获取状态。
• 沿海资源治理：尽管《渔业法》（1998年）将沿海资源管理权下放给地方政府，但缺乏相应的产权制度，导致沿海资源仍面临过度开发和破坏性捕捞。
• DENR的角色：尽管自然资源治理权已部分下放，但DENR仍需在政策执行、技术监督和标准制定方面发挥主导作用，以确保地方和社区的可持续管理。
• 预算问题：DENR的预算管理效率低下，仅5%用于发展支出，95%用于行政和运营成本。预算分配分散，导致政策实施困难。
• 资金与执行：提高DENR的税收、罚款和其他收费收入，改善执法，是增加预算收入的关键。同时，加强与地方政府、NGO和民间社会的合作，有助于提升治理效果。

关键信息

1. 自然资源治理现状

• 菲律宾自然资源包括森林、沿海水域、红树林、珊瑚礁、流域和保护区。
• 50年来的严重退化导致森林覆盖率低，生态系统崩溃。
• 产权制度不完善、执法不力和行政障碍是主要问题。

2. 政策与法律改革

• 《地方自治法》（1991年）将自然资源管理权部分下放给地方政府。
• 《国家综合保护区系统法》（1992年）建立了国家保护区系统。
• 《土著人民权利法》（IPRA）为土著人民提供了土地使用权。

3. 社区林业管理

• 通过CBFMA等工具，社区获得了森林资源的使用权。
• 但社区在获取和实施管理权的过程中面临复杂程序和缺乏支持的问题。

4. 沿海资源管理

• 《渔业法》（1998年）将沿海资源管理权下放至地方政府，但缺乏相应的产权制度。
• 大多数沿海地区仍处于事实上的开放获取状态，导致过度捕捞和生态破坏。

5. DENR的角色与改革

• 尽管治理权部分下放，DENR仍需确保地方和社区遵守管理标准。
• DENR需改革其角色，成为国家最低管理标准的守护者，并提升地方治理能力。

6. 预算管理问题

• 1998-2002年间，DENR的预算中仅5%用于发展支出，其余用于行政成本。
• 预算分配分散，导致政策执行效率低下。

7. 资金与执行

• 提高DENR的税收和罚款收入是增加预算的关键。
• 借助国际援助项目和合作伙伴，提升地方治理能力。

8. 机构与治理机制

• 新的治理机制如保护区管理委员会和省级环境委员会提高了透明度和参与度。
• 但这些机制缺乏可持续的资金支持，难以长期运作。

未来方向与建议

1. 产权制度完善

• 问题：社区林业管理协议（CBFMA）等工具虽加强了地方产权，但实施复杂且缺乏执法。
• 建议：DENR需简化程序，加强执法，确保社区和地方政府的产权得到有效实施。
• 责任机构：DENR秘书处
• 具体行动：由DENR政策与规划副秘书长制定简化程序的行政命令。
• 时间表：6个月

2. 明确地方治理权

• 问题：地方治理权不清，导致资源管理冲突。
• 建议：制定地方治理权的产权工具，明确管理范围和标准。
• 责任机构：DENR秘书处、内政与地方政府部、地方政府
• 具体行动：成立工作组研究不同模式，提出建议。
• 时间表：6个月

3. 加强沿海资源治理

• 问题：沿海资源管理权下放但缺乏产权制度。
• 建议：内政与地方政府部、渔业局和DENR需制定相关政策和法律工具。
• 责任机构：内政与地方政府部秘书
• 具体行动：与渔业局、DENR和民间社会合作，制定政策指南。
• 时间表：18个月

4. 提升资源使用许可的透明度

• 问题：许可审批过程缺乏标准和透明度，导致效率低下。
• 建议：制定服务标准，提高许可审批的透明度和效率。
• 责任机构：预算与管理部、DENR、内政与地方政府部
• 具体行动：成立工作组制定并试点服务标准。
• 时间表：6个月

5. 加强数据支持

• 问题：缺乏准确的资源管理数据，影响决策。
• 建议：将地方政府和DENR的决策与准确数据结合。
• 责任机构：DENR、内政与地方政府部、保护区野生动物局（PAWB）
• 具体行动：与第三方机构合作更新资源数据地图。
• 时间表：18个月

6. 促进多方合作

• 问题：地方治理能力不足，缺乏有效合作机制。
• 建议：加强DENR与地方政府、NGO和民间社会的合作。
• 责任机构：DENR秘书处
• 具体行动：由技术服务副秘书长制定合作机制。
• 时间表：6个月

结论

菲律宾自然资源治理面临多重挑战，包括产权制度不完善、机构职责不清、资金不足和执行不力。为实现可持续治理，需进一步推动去中心化，加强DENR的监督和技术支持，提高预算效率和透明度，并促进多方合作。通过这些改革，菲律宾有望改善其自然资源管理现状，实现生态与社会的双重可持续发展。