2003年-世界发展银行全球_Zambia_-_Public_Expenditure_Management_and_Financial_Accountability_Review___Country_Procurement_Assessment_Review_Annex_58页_3mb

报告摘要

公共支出管理与财务问责审查报告（Zambia）

核心内容概览

本报告是赞比亚政府与世界银行联合开展的国家采购评估审查（CPAR），旨在分析赞比亚现有的公共采购系统，并提出改进措施，以提升采购过程的经济性、效率、可预测性和透明度。报告是《公共支出管理与财务问责报告（PEMFAR）》的三大核心组成部分之一，为政府提供改革工具和行动计划。

主要观点

采购的重要性：赞比亚的公共采购在经济中占据重要地位，2001年采购总额约4.85亿美元，占GDP的15%，高于非洲多数国家的10%。
采购系统问题：采购制度存在法律与制度框架不健全、采购实践与政策意图脱节、政治干预、采购人员素质低、预算分配不及时等问题。
腐败风险：尽管政府未实施世界银行资助的腐败调查，但普遍认为采购系统中的不足是腐败的主要来源之一。
改革必要性：建立专业采购队伍、改进采购流程、强化监督机制、推动立法改革是改善采购系统的关键。

关键信息

一、经济背景

赞比亚过去十年经济增长缓慢，平均年增长率低于1%（1992-2000）。
人口增长率为3%，导致人均收入下降。
赞比亚是撒哈拉以南非洲最贫困的国家之一，人均收入约320美元（1999年）。
经济高度依赖铜矿出口，占外汇收入的70%以上。
赞比亚是全球最欠发达国家之一，2000年加入HIPC债务减免计划。

二、采购现状与问题

采购系统结构问题：
- 法律框架不够健全，缺乏强有力的监管机制。
- ZNTB（赞比亚国家采购委员会）的角色不清晰，既负责政策制定，又参与具体采购活动。
- 采购监督职能被忽视，缺乏对采购数据的系统统计和分析。
采购实践问题：
- 采购方法不规范，如使用谈判作为主要采购方式，导致价格偏高。
- 供应商注册系统存在漏洞，容易被滥用以偏袒特定企业。
- 合同管理不完善，文件不齐全，导致政府损失。
- 采购计划缺乏，导致项目实施延误和不经济采购。
人员与机构问题：
- 采购人员缺乏专业培训，且薪资待遇低，难以吸引和留住人才。
- ZNTB未建立专业采购队伍，采购能力不足。
- 采购机构未明确职责分工，导致职能重叠和效率低下。
预算与资金释放问题：
- 项目预算资金未能及时释放，影响采购和项目实施。
- 延迟支付导致利息支出增加，进一步压缩采购资金。
- 外币合同因付款延迟面临汇率波动带来的额外成本。
反腐败机制不足：
- ACC（反腐败委员会）和OAG（审计总署）因资金和人员不足，难以有效遏制腐败。
- 政治干预在采购中普遍存在，影响采购的公平性和透明度。

三、主要建议

设立采购改革特别工作组（High Level Committee）：
- 由ZNTB、财政部、ACC和OAG等关键机构成员组成。
- 负责监督和推动采购改革计划的实施。
- 设立采购改革实施单位（PRIU）作为秘书处，负责日常改革事务。
明确ZNTB的政策与监督角色：
- 在新法律出台前，立即重新定位ZNTB为政策与监管机构。
- 增强其秘书处的人员配置和独立性，以支持其职能。
修订法律框架：
- 制定新的采购法，参考UNCITRAL模型法和国际最佳实践。
- 建立独立的采购申诉机制，并设立独立的上诉机构。
推进采购权完全下放计划：
- 制定分阶段的3年计划，逐步将采购权下放到各部委和省级机构。
- 选择一至两个省份作为试点，全面下放采购权。
建立专业采购队伍：
- 明确采购队伍的构成和职责。
- 设立具有竞争力的薪酬体系，并由ZNTB管理直至新采购机构成立。
- 建立人力资源数据库，包含现有和申请人员的简历。
- 制定培训行动计划，提升采购人员专业能力。
改革供应商注册制度：
- 限制注册系统仅用于小额采购，防止其被滥用。
加强反腐败措施：
- 实施世界银行资助的腐败调查，与PSCAP（公共部门能力建设项目）协调进行。
- 在标准招标文件中加入反腐败条款。
引入采购规划与文件系统：
- 制定采购规划手册，明确最佳实践。
- 将预算资金的释放与采购计划挂钩。
- 建立独立的采购登记系统，规范采购文件管理。
加强培训体系：
- 对采购培训机构进行能力评估。
- 制定补充性的采购培训计划，提高采购人员专业水平。