20220110-中诚信国际-地方政府专项债2021年回顾与2022年展望_跨周期调节下专项债发行前慢后快_稳增长政策发力靠前仍需防范风险_19页_1mb

地方政府债研究总结

核心内容

2021年及2022年地方政府专项债在稳增长和风险防控的双重背景下，呈现出发行节奏“前慢后快”、发行期限短期化、发行成本整体下行、品种创新与国际化进程加速等特点。专项债在支持基础设施建设、乡村振兴、绿色低碳等领域发挥了重要作用，但同时也面临资金使用效率低、项目收益质量不高、偿债压力增大等风险。

主要观点与关键信息

2021年专项债发行概况

• 发行规模：全年新增专项债限额为3.47万亿元，实际发行规模接近5万亿元，约为一般债的两倍。
• 发行节奏：呈现“前慢后快”特征，上半年发行进度偏慢，下半年因稳增长压力凸显而加快。
• 发行期限：专项债加权平均发行期限为14.17年，较上年小幅缩短0.45年；10年及以下期限占比升至25.54%，同比上升6.78个百分点。
• 发行成本：整体下行，专项债利率较上年下降3bp，但与一般债利差走阔，区域和期限分化加剧。
• 国际化进程：深圳市首次发行50亿元离岸人民币专项债，标志着我国地方债国际化进程的开启。

2021年专项债发行结构

• 再融资债：规模接近上年的2.5倍，占比近三成，借新还旧比例达83.89%，为历史最高。
• 区域结构：广东、山东、浙江、北京、四川为发行大省，宁夏、西藏、青海等财力较弱地区发行规模较小。
• 品种结构：“两新一重”项目占比约40%，其中“一重”（重大工程）仍占主导，棚改类项目规模和占比上升，乡村振兴专项债大幅扩容。
• 资本金应用：专项债用于资本金的规模和项目数量低于上年，仅占新增专项债的4.5%，且主要集中于交通领域，土地出让依赖度较高。

2022年专项债发行展望

• 新增限额：预计在3.50~3.75万亿元，结合2021年结转额度，全年或发行3.73~3.98万亿元。
• 再融资专项债：全年或有近万亿待发，关注三四季度再融资压力，预计偿还到期债券本金的再融资专项债发行规模达0.9万亿元。
• 募投项目：持续聚焦基础设施建设，适度支持水利、城市管网、保障性住房等领域。
• 撬动效应：理论上可撬动基建投资6.17~6.26万亿元，但实际效果受额度使用、项目进度等因素影响，可能低于预期。

风险关注

1. 财政紧平衡与偿债压力：基层政府面临较大的偿债压力，部分地区如黑龙江鹤岗市已启动财政重整。
2. 土地财政弱化：房地产严监管背景下，土地出让收入减少，影响专项债项目收益，需关注依赖土地财政的项目风险。
3. 资金使用效率：部分省份存在专项债资金闲置、挪用现象，资金使用效率偏低。
4. 资本金应用比例低：专项债用于资本金的比例持续低于10%，政府撬动社会资本的能力有限。
5. 偿债高峰期与隐债化解：2023年地方债到期高峰将达3.6万亿元，再融资债持续扩容，需关注债务可持续性。

结论

2021年专项债在稳增长、调结构、补短板方面发挥了重要作用，但其在资金使用效率、项目收益质量、偿债压力等方面仍存在明显短板。2022年专项债发行规模仍将保持高位，但需在提升效能、精准投放、强化管理的基础上，确保其高质量、可持续发展，以实现宏观经济稳中求进的目标。同时，需重点关注土地财政弱化、基层政府偿债压力、专项债资本金应用比例低等风险因素，防范债务风险。