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2023年财政展望总结

核心内容

2023年财政政策将延续积极基调，但财政背景更为复杂，主要体现在以下几个方面：

1. 经济挑战凸显：经济面临的需求侧与外部环境挑战更为明显，财政需转向需求侧与居民端发力。
2. 财政资源稀缺：地方债务压力制约加杠杆空间，中央财政或打开赤字空间。
3. 减税降费主要流向供给侧：2022年大规模减税降费主要惠及企业，居民端受益有限，导致内需恢复疲弱。

主要观点

财政基调

• 2023年财政政策仍将持续积极，中央财政赤字空间或进一步打开，预计赤字率按 3.1% 安排，赤字规模或达 4万亿 左右。
• 地方政府受债务率警戒线掣肘，加杠杆空间有限，但稳增长诉求强烈，特别国债发行的紧迫性上升。
• 2023年财政收入预计同比增长 14.0%，支出同比增长 6.2%。

财政发力方向

• 2023年财政将更多向需求侧和居民端倾斜，以促进有效内需改善。
• 企业端减税降费空间有限，居民端将成为财政发力重点，以增强消费意愿。

基建支持

• 2023年基建稳增长仍需依赖准财政工具，预算内资金支持力度将有所减弱。
• 基建增速预计在 7% ~ 10% 之间，主要依靠政策性银行信贷、政策性金融工具等准财政手段。
• 预计2023年政策性金融工具规模为 6000亿，撬动新增基建投资规模约 2万亿。

关键信息

财政收支情况

• 2022年财政呈现“超支歉收”特征，全年收入增速预计为负，支出增速略低于年初预算。
• 2023年财政收入预计同比增长 14.0%，支出同比增长 6.2%。

地方债务压力

• 地方政府债务率在2022年可能突破 120% 警戒线，2023年加杠杆空间有限。
• 预计2023年新增专项债规模为 4万亿，与2022年相比略有减少。
• 特别国债发行规模预计为 1万亿，以弥补财政缺口。

准财政工具

• 政策性银行信贷、抵押补充贷款（PSL）、政策性金融工具等准财政手段将成为基建投资的主要资金来源。
• 2022年政策性金融工具实际撬动新增基建投资约 2.4万亿，2023年预计继续发挥杠杆作用，新增投资规模约 2万亿。

土地财政

• 土地财政收入仍是政府性基金预算的主要来源，但2023年土地出让金收入预计同比增速为 -6.0%。
• 政府性基金支出与专项债发行节奏密切相关，2023年政府性基金支出增速预计为 6.0%。

风险提示

• 政策落地不及预期：财政政策的实施效果可能未达预期。
• 疫情反复超预期：疫情对经济和财政收入的影响可能超出预期。

财政资金来源与基建支持

预算内资金

• 一般公共预算支出预计为 28.09万亿，同比增长 6.2%。
• 基建领域投入预计较2022年增加约 2050亿。

预算外资金

• 土地出让金对基建支持预计减少约 460亿。
• 专项债+特别国债预计与2022年持平，但专项债规模减少约 1万亿。
• 准财政工具（如政策性金融工具）预计撬动新增基建投资约 2万亿。

图表与数据

• 图1：2022年1-10月一般公共预算收入完成全年预算的 82.5%。
• 图2：2022年1-10月政府性基金收入完成全年预算的 52.9%。
• 图3：2022年增值税、企业所得税对税收形成拖累。
• 图4：2022年下半年财政支出对基建扶持逐步退坡。
• 图5：政策性银行债净融资历年表现。
• 图6：抵押补充贷款（PSL）净融资历年表现。
• 图7：2022年除基建与制造业投资外，内需复苏持续疲弱。
• 图8：2023年全球经济面临衰退风险升温。
• 图9：2022年以来财政收支不平衡压力较大。
• 图10：2023年中央政府仍存在一定的加杠杆空间。
• 图11：2008-2022年中央预算稳定调节资金余额情况。
• 图12：2016-2022年地方结转结余余额情况。
• 图13：2020年以前特定机构上缴利润规模较为稳定。
• 图14：近年来国有资产有偿使用收入增长较快。
• 图15：2022年地方政府债务率或突破 120% 警戒区间。
• 图16：近年来地方政府偿债压力有所加大。
• 图17：留抵退税对今年4-8月的公共财政收入拖累较大。
• 图18：2017-2022年新增减税降费规模。
• 图19：疫情以来企业每百元营收中的费用持续下降。
• 图20：与海外发达经济体相比，我国宏观税负已处于较低水平。
• 图21：土地财政与地方政府政府性基金收支关系。
• 图22：政府性基金支出与专项债发行基本匹配。
• 图23：百城土地成交总价领先于土地出让金收入。
• 图24：政府性基金收支差额与补充资金情况。
• 图25：受政府性基金支出拖累，10月广义财政支出增速有所放缓，但高于狭义支出增速。

表格数据

表1：2023年财政主要参数设定

表2：2023年新增国债净融资与地方政府债务发行规模测算

结论

2023年财政政策将继续以稳增长为核心目标，中央财政赤字空间或进一步打开，地方债务压力限制其加杠杆能力。财政发力将向需求侧和居民端倾斜，以促进内需复苏。基建投资仍将是稳增长的重要抓手，但预算内资金支持力度将减弱，需依赖准财政工具如政策性银行信贷和政策性金融工具继续发力。预计全年基建增速在 7% ~ 10% 之间，新增基建投资规模在 1.54 ~ 2.16万亿 之间。