2018年-IMF国际货币组织全球_How_to_Control_the_Fiscal_Costs_of_Public_14页_1mb

总结：如何控制公共私营合作（PPP）的财政成本

核心内容

本文件由国际货币基金组织（IMF）财政事务部的Tim Irwin、Samah Mazraani和Sandeep Saxena撰写，旨在为财政部门提供实用建议，以确保公共私营合作（PPPs）的财政成本得到合理控制。PPPs是一种通过政府与私人公司签订长期合同，共同投资和运营基础设施项目的模式。虽然PPPs可能在短期内看似成本更低，但长期来看，其财政成本可能高于传统公共投资，尤其是当政府忽视或不了解其延迟成本和相关财政风险时。

主要观点

1. PPPs的定义与特点

   • PPPs是政府与公司之间的长期合同（通常25年以上），其中公司负责投资和运营，政府则负责服务质量和部分风险。
   • PPPs的核心特征包括：单一合同管理、私人融资与执行、服务报酬与绩效挂钩、政府与私人伙伴之间的风险分担。

2. PPPs的类型

   • 政府资助型：政府通过预付或按服务量支付费用。
   • 用户资助型：用户支付服务费用，但政府可能仍提供补贴或担保。

3. PPPs的财政挑战

   • 效率问题：PPPs是否比传统公共投资更高效尚无定论，但其成本控制至关重要。
   • 规避预算限制：政府可能利用PPPs绕过传统预算限制，但长期成本可能不变。
   • 财政风险暴露：政府承担的担保、债务、收入等风险可能导致不可预测的支出。
   • 财政冲击吸收能力下降：PPPs的固定支出承诺使政府难以灵活应对财政冲击。

4. 控制财政成本的建议

   • 制定明确规则：政府应制定清晰的PPP使用规则，确保其合理性和可控性。
   • 识别与量化风险：通过合同审查、法律分析和模型工具（如PFRAM）来识别和量化财政风险。
   • 改革预算与会计框架：确保PPP成本在政府预算和资产负债表中得到全面反映。
   • 建立问责机制：明确财政部门在PPP项目中的角色，确保项目在财政政策框架内运行。
   • 设定财政限制：如年度支出上限、承诺总额上限等，以确保PPP的财政可持续性。

关键信息

• 财政透明度：IMF建议将PPP的支付和收入预测纳入长期财政规划，并定期披露。
• 风险管理模型：IMF与世界银行联合开发的PPP财政风险评估模型（PFRAM）可用于量化财政影响、进行敏感性分析，并识别主要财政风险。
• 案例参考：不同国家采取了不同的PPP管理方式，例如巴西设定年度支出上限为政府收入的1%，秘鲁设定政府承诺总额为GDP的7%。
• 法律与合同审查：法律框架对PPP风险分配至关重要，政府应确保合同条款符合法律要求，并通过法律咨询进行审查。
• 披露机制：财政透明度代码要求政府定期披露PPP相关义务，并设定法律限制以确保财政风险可控。

实施建议

• 建立PPP专门单位：如南非财政部设立PPP单位，以提升专业能力。
• 进行成本与收益分析：避免低估成本或高估收益，确保财政预测的准确性。
• 强化法律审查：确保PPP合同中的风险分担条款符合国家法律，并避免过度承担不可控风险。
• 采用灵活合同设计：如可变合同期限、部分担保等，以降低财政风险。
• 加强财政监督：通过预算调整机制和财政透明度要求，确保PPP项目在财政框架内运行。

结论

为了确保PPP的财政可持续性，政府应采取系统性措施，包括制定明确规则、识别和量化风险、改革预算和会计框架、建立问责机制和设定财政限制。同时，财政部门应积极参与PPP项目的审查和管理，以确保其财政成本可控，避免对公共财政造成不可预见的负担。