20260313-天风证券-新增建设用地用途受限?暨年度土地成交回顾_14页_3mb

新增建设用地用途受限？暨年度土地成交回顾总结

核心内容

自然资源部于2026年发布的38号文对新增建设用地用途进行了严格限制，要求“年度新增城乡建设用地 $\leq$ 盘活存量土地面积”，并“原则上不用于经营性房地产开发”。这一政策旨在推动土地节约集约利用，促进从增量扩张向存量挖潜转变。

主要观点

• 短期影响有限：由于部分已获批但未规划的新增建设用地仍可使用，短期内地方土地出让和房企拿地不会受到显著冲击。
• 中长期影响分化：中小城市因新增建设用地占供应总量比例较高，可能面临土拍收入下降的压力；而高能级城市因已高度依赖存量土地、城市更新和旧改，受政策影响较小。
• 政策潜在利好：若能有效引导楼市企稳回升，38号文可能在长期内对土地市场和房地产市场产生积极影响。
• 土拍市场持续低迷：2025年全国土地成交总额为33547亿元，同比下降11%，为连续第四年下滑，降幅扩大。
• 区域差异明显：西部、东北部分省份如重庆、吉林、云南等地土地成交规模大幅增长，而东部、中部多数省份如江苏、山东、安徽等地则出现大幅下滑。

关键信息

2025年土地成交情况

• 全国土拍市场：累计成交33547亿元，同比下降11%，12个省（直辖市）实现正增长，西部、东北部分省份回暖明显。
• 高增长省份：重庆（+43.2%）、吉林（+52.9%）、云南（+36.9%）、宁夏（+28.7%）、贵州（+26.4%）、新疆（+25.1%）、黑龙江（+22.2%）。
• 大幅下滑省份：安徽（-27.6%）、陕西（-35.7%）、广西（-24.2%）、河南（-22.6%）、山东（-21.9%）、江苏（-21.6%）。
• 地级市表现：杭州、成都、武汉、南京、南通、苏州、广州、西安、无锡、常州、扬州、宁波、金华、佛山、合肥、昆明、济南、济宁、烟台等城市土地成交额排名靠前，其中贵阳、长春、石家庄、成都、杭州等城市实现高增长。

土地财政与地方债务关系

• 付息压力区域分化：
  • 付息压力较小：上海、北京、海南、河北、福建等地土地成交额对债务利息的覆盖倍数大于1。
  • 付息压力较大：中西部多数省份土地成交额对利息覆盖倍数在0.5~0.8之间，部分省份如甘肃、云南、黑龙江、广西、青海等覆盖倍数低于0.5，付息压力严重。
• 城投利息支出变化：2025年多数省份城投利息支出同比减少，但土地成交下滑更多，导致部分省份付息压力边际加大。

政策背景与历史沿革

• 自然资源部38号文是“以存量定新增”机制的进一步强化，延续了“增存挂钩”政策思路。
• 历年重要政策包括2008年国务院通知、2014年原国土资源部文件、2016年低效用地再开发指导意见、2018年“增存挂钩”机制、2023年低效用地再开发试点通知等。

土地成交与城投关系

• 城投拿地占比下降：2025年全国仅8个省份城投拿地占比同比增加，多数省份下降明显。
• 部分城市依赖城投托底：如江苏、吉林等地，城投拿地占比在50%左右，土地市场高度依赖城投。
• 剔除城投拿地后压力更明显：如南京、泰州、盐城、扬州、徐州等地，若剔除城投部分，土地成交对利息的保障倍数显著下降。

风险提示

1. 数据统计或有遗漏：部分数据可能因收集局限、方法差异或披露延迟存在偏差。
2. 宏观经济超预期变化：如经济增长放缓、通胀波动或外部冲击可能影响信用债市场。
3. 信用风险事件：信用舆情可能对市场形成短期冲击。

图表摘要

• 图1：近四年全国国有建设用地供应总量持续下降。
• 图2：土地成交具有季节性特征。
• 图3：土地出让收入及同比增速显示持续下滑趋势。
• 图4：2025年全国各省土地成交及变动情况，呈现区域分化。
• 图5：2025年土地成交前30地级市排名及同比变化。
• 图6：土地成交价对地方债务利息支出的覆盖测算。
• 图7：各省土地成交总额对地方城投利息支出的覆盖倍数变化。
• 图8：城投利息支出前30地级市的付息压力情况。
• 图9：土地成交与利息覆盖变动的散点图，显示区域间差异。

小结

38号文通过“以存量定新增”机制，对新增建设用地用途进行了限制，短期对土地市场影响有限，中长期可能对中小城市产生一定冲击，但对高能级城市影响较小。若政策有效引导楼市企稳，将带来长期利好。2025年土地成交市场整体低迷，区域分化显著，部分省份和城市土地成交增长明显，而多数东部及中部省份则表现疲软。地方财政依赖土地出让的地区，特别是中西部省份，付息压力较大，需关注土地财政对债务的支撑能力。