2021-06-01-哈佛大学-地方碳排放权交易体系的经验和教训_46页_886kb

报告摘要

地方碳排放权交易体系的经验和教训总结

核心内容

本文由哈佛大学肯尼迪政府学院的Robert N. Stavins撰写，旨在分析地方碳排放权交易体系（Cap-and-Trade）的经验与教训，探讨其在国家气候政策框架下的作用与影响。文章基于美国的RGGI和加州AB-32/398体系的经验，结合中国广东省试点制度的背景，提出了地方政策与国家政策相互作用的多种可能性。

主要观点

地方政策的作用
- 地方政策可以作为国家政策的补充，尤其是在国家政策实施不足或存在市场失灵的情况下。
- 地方政策有助于应对国家政策未能覆盖的市场失灵，如能源效率投资不足或排放泄漏问题。
- 地方政策可以作为创新政策的试验场，为国家政策提供实践基础和经验反馈。
地方政策与国家政策的相互作用
- 地方与国家政策之间可能存在问题性、良性或积极的相互作用，这取决于政策的性质、设计和严格程度。
- 如果国家政策基于平均排放量（如总量控制与交易制度），而地方政策更为严格，可能导致排放泄漏，即地方减排被其他地区排放的增加所抵消。
- 基于价格的政策（如碳税）在避免100%泄漏方面优于基于数量的政策，但地方政策与国家政策的重叠仍可能导致效率损失。
地方政策的设计要素
- 配额分配、拍卖机制、价格区间、抵消使用和补充政策等是地方碳交易体系的重要组成部分。
- 配额拍卖为地方政府带来可观的财政收入，但也可能因价格波动而影响政策效果。
- 价格上限和下限机制有助于稳定市场，避免价格剧烈波动。
政策冲突与协调
- 地方政策与国家政策的重叠可能导致政策冲突，如加州的低碳燃料标准（LCFS）与国家总量控制与交易体系（CAFE）之间的相互作用。
- 这种冲突可能引发**“水床效应”**，即严格的州级政策反而导致全国减排成本上升。
- 基于产出的配额分配机制（如加州）可以缓解排放泄漏问题，但国家政策若阻止地方行动，可能引发地方反对。
中国地方试点的经验
- 中国广东省作为地方试点，为国家碳市场提供了重要经验。
- 中国国家碳市场将采用可交易的绩效标准（TPS），与地方政策的嵌套可能带来更复杂的相互作用。
- 地方政策在国家碳市场中可能起到试验和示范作用，并为国家政策提供支持。

关键信息

RGGI：覆盖美国东北部和大西洋中部10个州的下游电力部门，要求至少拍卖25%的配额，但最终趋向于100%拍卖。配额总量设定为控制在2002-2004年的平均水平，但因天然气价格低、经济衰退等因素，减排效果有限。
加州AB-32/398：设定2020年减排目标为1990年水平，2030年为40%。涵盖能效标准、可再生能源组合标准、低碳燃料标准等，配额总量覆盖约85%的排放，拍卖形成价格区间。
政策相互作用：
- 重叠法规（如州级RES/CES与国家RES/CES）可能导致排放泄漏，特别是当地方政策更为严格时。
- 基于数量的政策（如RGGI、CAFE）容易引发泄漏，而基于价格的政策（如碳税）则能有效避免100%泄漏。
政策设计建议：
- 设定明确的价格区间（上限和下限）以稳定市场。
- 配额分配应考虑产出弹性，避免因地方政策严格而引发全国范围内的排放反弹。
- 应避免过度限制抵消使用，以免影响市场流动性。
- 地方政策应与国家政策协调，以防止冲突和效率损失。