2017年-IMF国际货币组织全球_Reassessing_the_Perimeter_of_Government_Accounts_in_China_25页_1mb

总结：Reassessing the Perimeter of Government Accounts in China

核心内容

本文探讨了中国财政统计体系中政府范围的界定问题，指出中国官方财政数据未涵盖大量非预算单位，而这些单位在财政活动中扮演了重要角色。IMF提出的“增强型政府”概念（augmented government）在衡量中国财政状况和风险方面仍然具有重要价值，尽管中国政府已采取措施将部分非预算支出纳入预算体系。

主要观点

1. 官方政府统计范围较窄

   • 中国官方财政数据仅涵盖预算单位，不包括非预算单位（extra-budgetary units），而这些单位在国际统计标准下应被归入“一般政府”范畴。
   • 国际统计指南（如GFSM 2014）建议将非市场生产单位（non-market producers）纳入政府统计，但中国目前未做到。

2. 增强型政府概念仍具相关性

   • 尽管中国采取了措施限制非预算融资，但非预算单位仍然在财政活动中发挥重要作用，因此“增强型政府”概念在宏观财政监测中仍有必要。
   • 增强型政府账户包括地方政府融资平台（LGFVs）的净支出和债务，更准确地反映了中国的财政状况和风险。

3. 新融资渠道的出现

   • 新型非预算融资工具，如政府引导基金（GGFs）和专项建设基金（SCFs）等，已成为地方政府投资的重要方式。
   • 这些基金虽由政府主导，但其运作模式与传统LGFVs类似，因此应被纳入增强型政府范围。

4. PPP模式的财政影响

   • 尽管PPP旨在转移部分风险至私营部门，但其仍高度依赖政府支持，且多数PPP项目集中在传统公共基础设施领域。
   • 由于数据不透明和分类困难，PPP项目目前未被纳入增强型政府账户，但未来可能随着数据完善而被纳入。

5. 财政透明度与数据收集的挑战

   • 中国财政数据缺乏细节，尤其是关于非预算单位的财务信息，这使得对财政状况的准确评估变得困难。
   • 增强型政府账户的扩展需要更详细的数据和分类机制，目前仍面临障碍。

关键信息

• 增强型政府账户：包括LGFVs的净支出和债务，更全面地反映政府财政活动。
• 非预算单位：如LGFVs、政府引导基金、专项建设基金等，虽然形式上独立，但实质上仍受政府控制，应被视为政府的一部分。
• 财政改革进展：2015年新预算法实施后，地方政府融资行为逐渐纳入预算，但非预算融资渠道仍未完全关闭。
• 数据问题：中国缺乏公开的、详细的财政数据，尤其是关于非预算单位的财务信息，影响了财政统计的准确性。
• 政策建议：应建立专门的分类团队，改进财政数据收集，以更准确地界定政府范围和监测财政风险。

结构概览

• 摘要：中国财政统计范围较窄，未涵盖非预算单位，增强型政府概念仍具现实意义。
• 引言：介绍了中国财政统计的局限性及增强型政府概念的提出背景。
• 框架与分类：基于GFSM 2014，分析了如何界定政府范围和非市场生产单位。
• 增强型政府估算：回顾了中国近年来的财政改革，评估了增强型政府范围的扩展必要性。
• 结论与政策建议：认为增强型政府账户仍有必要，并提出改进财政数据收集和分类的建议。

图表要点

• 图1：展示了公共部门的结构，包括一般政府和更广泛的公共部门。
• 图2：显示了中国官方财政数据的覆盖范围，未包括非预算单位。
• 图3：展示了地方政府融资规模的变化，包括非预算债务的置换。
• 图4a和4b：显示了地方政府债券置换进展及地区差异。
• 图5：展示了地方政府基础设施融资的三种渠道：LGFVs、PPP、政府引导基金和专项建设基金。
• 图6a和6b：显示了LGFVs债券利差变化及国际评级机构对其隐性担保的评估。
• 图7：显示了LGFVs的债务规模及其增长趋势。
• 图8a-8d：展示了PPP项目的规模、参与方及与LGFVs债务的对比。
• 图9：显示了政府引导基金和专项建设基金的资产规模。
• 图10：展示了不同定义下的增强型政府财政赤字变化。

政策含义

• 增强型政府账户的扩展：应包括政府引导基金和专项建设基金，以更准确地反映财政风险。
• PPP项目的财政影响：由于数据不透明，目前未纳入增强型政府账户，但未来可能随着数据完善而纳入。
• 财政透明度的提升：需加强数据收集，特别是关于非预算单位的财务信息，以提高财政统计的准确性。
• 持续监管与改革：尽管已有改革措施，但非预算融资渠道仍存在，需进一步监管和规范。

结论

增强型政府概念在评估中国财政状况和风险方面仍然重要。尽管政府已采取措施限制非预算融资，但非预算单位和新融资渠道（如GGFs和SCFs）仍需纳入政府统计范围。PPP项目由于数据不足，目前未被纳入，但未来可能随着数据的改善而被考虑。提升财政透明度和改进分类机制是未来改革的关键方向。