土地专题报告系列之五：土地制度改革的三条政策脉络-20200317-广发证券-23页_1mb

土地制度改革的三条政策脉络总结

核心内容

土地制度改革是近年来中国深化农村改革的重要组成部分，主要聚焦于“三块地”——农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。这些改革旨在提高土地利用效率，促进城乡土地市场统一，优化土地资源配置，同时推动农村集体经济发展。

主要观点

• 农村土地征收：自2015年起，试点改革逐步推进，2020年国务院进一步下放审批权限，提升“农转建”效率，促进土地市场供给。
• 集体经营性建设用地入市：2019年《土地管理法》修订扫清法律障碍，允许符合条件的集体经营性建设用地直接入市，推动工/商业用地供应，促进城乡统一建设用地市场建设。
• 宅基地制度改革：自2013年起，政策重点转向盘活存量，探索宅基地在本集体经济组织内的“内部流转”，通过“地票”等机制实现宅基地的有偿退出，但不等同于入市交易。

关键信息

一、土地改革主要集中于“三块地”

• “三块地”分类：

  • 农用地
  • 集体经营性建设用地
  • 宅基地

• 土地规模：

  • 农用地：占全国农用地的21%
  • 集体经营性建设用地：约4200万亩，占农村集体建设用地的13.5%
  • 宅基地：约2.7亿亩，其中空置约1.14亿亩

二、“农转建”和农村土地征收：审批权下放前已有“特殊审批”“边建设边报批”政策

• 政策背景：

  • 2017年，国家层面提出贫困地区“用地审批特殊政策”，允许“边建设边报批”和“边占边补”。
  • 2020年，国务院下放农用地转为建设用地审批权限，分为全国下放和试点下放两种。

• 政策特点：

  • 允许在特定区域实施“边占边补”机制，以提高土地利用效率。
  • 促进“农转建”效率提升，推动土地市场供给。

三、集体经营性建设用地入市：影响工/商业土地供应

• 政策演变：

  • 1988年-1994年：集体土地流转政策宽松，乡镇企业催生大量建设用地。
  • 1994年-2004年：政策收紧，集体土地需经征为国有后才能出让。
  • 2004年-2013年：政策再度放开，规范流转主体。
  • 2015年-2019年：试点政策写入法律，集体经营性建设用地可入市。

• 法律依据：

  • 2019年《土地管理法》第六十三条明确集体经营性建设用地入市的条件与流程。

• 收益分配机制：

  • 增值收益的20%-50%上缴县级政府，其余由集体分配。
  • 实例显示，集体及其成员可获得较高的单位面积收益。

• 入市进展：

  • 截至2018年12月，试点地区入市地块约1万宗，总面积9万余亩，总价款约257亿元。

四、宅基地制度改革：盘活存量，促进本集体内部流转

• 政策侧重点：

  • 2013年前：宅基地审批严格，数量限制。
  • 2013年后：保障宅基地用益物权，允许内部有偿退出或转让。

• “地票”机制：

  • 本质是土地指标置换，农民通过复垦宅基地换取新增建设用地指标。
  • 不等同于宅基地入市交易，属于“有偿退出”范畴。

• 典型案例：

  • 重庆地票：每亩最低交易保护价17.8万元，农户净收益约10万元。
  • 浙江义乌集地券：交易价格范围19.13-172.47万元/亩，政府兜底回售价40万元/亩。
  • 河南郑州复垦券：A类≤30万元/亩，B类≤20万元/亩。

五、城投平台：禁止通过土地储备融资

• 政策背景：

  • 自2012年起，国家严格限制城投平台通过土地储备进行融资。

• 政策内容：

  • 土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。
  • 城投公司不得从事新增土地储备工作。
  • 不得将储备土地作为资产注入融资平台，不得承诺预期出让收入用于偿债。

• 操作方式：

  • 城投平台可通过“招拍挂”或划拨方式获取土地，但需依法合规。

六、风险提示

• 土地确权难度大：影响集体经营性建设用地入市进度。
• 收益分配非标准化：可能引发争议，影响政策执行效果。
• 试点经验难以推广：部分地区可能因政策执行难度大而难以复制。

结论

土地制度改革通过“三块地”试点，逐步推动农村土地市场与城市土地市场接轨，提升土地利用效率，促进农村集体经济发展。然而，政策在实际操作中仍面临土地确权、收益分配、试点推广等多重挑战，需进一步完善法律框架和实施细则，以确保改革平稳推进。