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报告摘要

中央加杠杆：化解风险还是转移风险

核心内容

本文探讨了近年来中国财政政策中“中央加杠杆”的趋势，分析其背景、影响及未来应对策略。随着地方债务规模的不断扩大，中央财政开始承担更多债务压力，以优化债务结构、缓解地方财政负担。文章指出，中央政府作为主权货币发行者，具有独特的财政政策空间，应遵循功能财政原则，而非传统平衡财政思想。

主要观点

“中央加杠杆”趋势显著
- 2026年新增政府债务中，中央财政占比达到56.3%，高于地方的43.7%。
- 自2014年起，中央债务占比逐步上升，尤其在2022年后，中央财政举债比重持续增长，成为债务结构优化的重要手段。
地方债务风险上升的背景
- 地方政府承担了大部分财政支出，但财权上收与事权下放的格局导致地方财政能力受限。
- 地方融资平台的广泛使用使得地方政府债务快速扩张，且缺乏有效监管，存在挤占企业信贷资源、提高融资成本、降低全要素生产率等风险。
中央加杠杆的优势与作用
- 中央举债具有低成本、超长期限、中央统筹等优势，有助于降低地方政府的融资成本与债务压力。
- 通过中央债务置换地方债务，可以优化债务结构，防止债务风险在地方扩散，并提升政府信用。
中央与地方财政政策原则差异
- 中央政府作为主权货币发行者，不受本币融资约束，应以功能财政原则为主，服务于经济增长、就业、民生等目标。
- 地方政府作为货币使用者，需遵循平衡财政原则，确保财政收支平衡，避免债务违约。
财政扩张与经济增长的矛盾
- 在投资主导型经济转型背景下，财政扩张是必要的，但中央与地方财政平衡目标存在冲突。
- 长期来看，若不突破平衡财政思想，将难以实现财政政策在经济增长模式转型中的应有作用。