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土储专项债重启：区域分化、债务压力及优化路径总结

核心内容

土储专项债在经历2017年首次发行、2019年至2024年暂停后，于2024年10月重启。此次重启以盘活存量闲置土地、优化土地市场供需结构、缓解地方财政及城投平台债务压力为主要目标，同时促进房地产行业平稳健康发展。

主要观点

• 重启背景：房地产行业持续下行，土地出让收入下滑，地方政府财政压力增大，同时为化解城投平台债务，政策鼓励通过专项债回收闲置土地。
• 政策变化：2024年11月，自然资源部发布242号文，规范土储专项债资金投向，明确收储对象为存量闲置土地，且收储价格以市场评估为基础，较企业成本有所下浮。
• 收储区域分化：东部经济发达地区（如上海、广东、浙江）土储专项债发行规模较大，而东北、西北、西南等债务压力较大的省份发行规模较小。
• 收储对象偏向国企：本轮土储专项债收储对象以地方国企为主，占比超85%，民企参与较少，专项债资源更多向城投平台和国企倾斜。
• 收储价格机制：收储价格由市场评估确定，部分地块存在明显折价，导致企业参与积极性不高，需进一步健全评估机制。

关键信息

一、土储专项债发行情况

• 2024年12月重启后，土储专项债发行规模显著提速。
• 2025年，全国土储专项债发行总额达5486.08亿元，占当年新增专项债总额的12%左右。
• 2026年1-4月，累计发行1371.18亿元。

二、区域发行情况

三、土储专项债对区域债务的影响

• 偿债机制：土储专项债以土地出让收入为偿债来源，但房地产低迷导致土地出让收益不确定性增加，可能推升“借新还旧”压力。
• 区域债务分化：2023-2025年，全国大部分省份地方政府债务率持续上升，其中天津市、福建省、重庆市、山东省和云南省债务负担较重。
• 土储专项债占比：2025年，大部分省份土储专项债发行金额占当年专项债总额比重低于10%，仅上海市占比超过30%。

四、优化路径建议

1. 扩大收储对象范围：不应仅限于国企，应鼓励民企参与，提升市场活力。
2. 健全价格评估机制：统一收储价格评估标准，减少折价幅度，提升企业参与积极性。
3. 控制高债务、低价值区域的发行规模：避免因收储土地无法出让而加剧政府债务压力。
4. 政策导向调整：2026年政府工作报告中，专项债重点用途转向重大项目建设、置换隐债和消化政府欠款，体现国家在化解债务风险与促进发展之间的平衡。

总结

土储专项债的重启是应对房地产下行压力与地方债务风险的重要举措。其在优化土地市场供需、缓解城投平台流动性压力方面发挥了积极作用，但需警惕因土地出让收益不及预期而带来的债务风险。未来，应通过完善价格评估机制、扩大收储对象范围、合理控制发行规模，实现土储专项债的可持续发展与房地产行业的软着陆。