【CMF】央地财政关系的现状与改革

CMF中国宏观经济专题报告（第91期）：央地财政关系的现状与改革

核心内容

本报告围绕中国央地财政关系的现状、问题与改革方向展开，重点分析了财政事权与支出责任划分、财权分配、转移支付制度以及地方债等关键议题，提出改革应基于“权责清晰、财力协调、区域均衡”的原则，通过优化税收分享机制、调整转移支付结构、提升中央财政支出比例等手段，实现中央与地方两个积极性的协调统一。

主要观点

1. 央地财政关系现状

   • 中央与地方财政收入比例稳定在55:45，地方财政支出占86%。
   • 转移支付规模已达到10万亿元，成为地方财政的重要支撑。
   • 地方财政收入主要依赖税收和非税收入，但当前面临收入不确定性，尤其是土地出让金下降，导致地方政府财政压力加大。

2. 央地财政关系存在的问题

   • 事权与支出责任划分不清：事权缺位、越位、交叉不清；事权、支出责任与财力不匹配；支出责任层层下移，基层财政压力增大。
   • 财权划分不科学：地方税系以生产地原则为主，导致税收竞争加剧，不利于统一大市场建设；征管成本高，且存在地区税收分配不均、小规模纳税人逃税等问题。
   • 转移支付问题突出：规模过大，降低经济效率；共同财政事权定位不清；专项转移支付因信息不对称导致资金配置扭曲。
   • 地方债风险加剧：地方直接债务与隐性债务规模庞大，隐性债务形式多样，风险化解成为宏观治理的重要议题。

3. 央地财政关系改革方向

   • 目标导向：改革要兼顾激励、平衡与控制三大目标，提高中央与地方的协调性与稳定性。
   • 优化税收分享机制：探索消费地原则、人口原则等，以减少恶性税收竞争，提高地方税源的可持续性。
   • 推进消费税改革：将部分消费税从生产环节后移至零售环节，逐步下划地方，增强地方财政自主权。
   • 调整转移支付结构：以均衡性与分类性转移支付为主，专项转移支付为辅，转移支付与绩效考核挂钩，提升资金使用效率。
   • 强化中央事权与支出责任：提高中央财政支出比例，减少“上面点菜、下面买单”的现象，增强中央财政的调控能力。

关键信息

• 财政事权与支出责任划分：事权包括决策权、执行权、监督权，支出责任与财力应匹配，推动事权上移至中央，如社会保障、跨区域公共服务、环境治理等。
• 地方税系问题：地方税主要基于企业所得和商品税，税基流动性强，征管成本高，不利于地方政府职能转变。
• 转移支付改革：应提高均衡性和分类性转移支付比例，减少专项转移支付的比重，提升资金使用效率。
• 地方债问题：地方债规模已达到40万亿元，隐性债务风险突出，需加强债务管理，推动债务向显性化、规范化转变。
• 财政改革目标：权责清晰、财力协调、区域均衡；以国家层面财政杠杆替代地方财政杠杆，增强中央财政调控能力。

改革思路与建议

1. 事权与支出责任上移：提升中央财政支出比例，至少提高到30%-40%，以增强财政确定性，减少地方“小马拉大车”现象。
2. 优化税收分享原则：推动从生产地原则向消费地原则、人口原则转变，以减少税收竞争，提高地方税源稳定性。
3. 加强转移支付管理：提高均衡性与分类性转移支付比重，规范专项转移支付，使其与绩效挂钩，提升资金使用效率。
4. 推进地方税体系建设：拓展地方税源，增强地方财政自主权，推动消费税、地方附加税等成为地方稳定收入来源。
5. 改革省以下财政体制：统一规范省以下财政收入划分方式，增强省级调控能力，推动财政体制向统一化、规范化发展。

总结

央地财政关系是中国国家治理体系的重要组成部分，其改革涉及经济、行政、法律等多重因素。当前改革需在“激励、平衡、控制”三者之间寻求协调，以实现效率、公平与秩序的统一。报告强调，改革应以系统思维推进，注重制度设计与实施机制，以提高中央财政支出比重、优化税收分享原则、规范转移支付体系为核心，构建更加科学、协调、可持续的央地财政关系。