20181017-西南证券-地方政府债务系列报告之三_他山之石_海外地方债务管理经验借鉴_15页_1mb

地方政府债务管理体系国际经验借鉴总结

核心内容概述

本报告分析了海外主要国家的地方政府债务管理经验，重点研究了巴西、俄罗斯等新兴市场国家的债务管理问题与改革路径，结合美国、日本等发达国家的经验，提出了对我国地方政府债务管理体系改革的建议。报告指出，我国地方政府债务管理面临“一放就乱、一收就死”的困境，需通过制度约束与行政控制相结合的方式进行改革。

主要观点

1. 发达国家经验

• 美国：采用制度约束型为主的地方债务管理模式，地方政府债务主要用于资本性支出，有严格的债务率、偿债率等指标限制，同时建立了完善的市政债管理体系和债务预警机制。
• 日本：以行政控制型为主，中央政府通过法律严格限制地方政府举债规模，同时逐步引入协商机制，使地方政府举债更透明可控，债务规模总体稳定。

2. 新兴市场国家经验

• 巴西：经历三次债务危机，问题包括中央过度放权、外债依赖、银行融资主导等。后通过财政整固、量化控制、限制金融机构贷款等方式进行改革，逐步转向制度约束型管理。
• 俄罗斯：中央集权下，地方政府事权过多，导致债务迅速上升。后通过限制外债、规范金融机构贷款、提高财政透明度等方式进行改革，选择市场约束型为主的地方债务管理模式。

3. 共同问题与教训

• 财权与事权不匹配：中央与地方在财权与事权上未能有效协调，导致地方政府过度举债。
• 外债风险：过度依赖外债会加剧金融环境波动对偿债能力的影响。
• 融资渠道单一：地方政府融资主要依赖银行贷款，债券市场发展不足，增加了财政风险向金融体系传导的可能性。

关键信息

1. 债务管理类型

• 市场约束型：地方政府在法律框架下自主融资，但受市场机制约束。如加拿大、新西兰。
• 共同协商型：地方政府与中央政府协商决定财政目标和融资限制。如澳大利亚。
• 制度约束型：通过法律明确债务管理规则，如美国、巴西、英国。
• 行政控制型：中央政府直接管控地方政府债务，如日本、韩国。

2. 债务控制指标

• 美国：债务率控制在90%-120%之间，偿债率不超过25%。
• 日本：赤字率、偿债率、未来债务负担率等均有明确预警与重建指标。
• 巴西：债务率控制在200%以下，新增债务率控制在18%以下。
• 俄罗斯：债务率不得高于预算支出的15%，赤字率控制在15%以下。

3. 我国地方政府债务管理演进

• 1994年分税制改革后：地方政府债务管理经历了从融资平台举债、中央代发债、《预算法》赋予发债权、到43号文建立规范机制的过程。
• 当前问题：债务管理仍面临“一收就死、一放就乱”的困境，债务规模与经济周期高度关联，隐性担保风险突出，债券市场不成熟。

4. 改革建议

• 改革财政体制：平衡中央与地方财权与事权，明确各级政府职能。
• 调整政府功能：减少政府投资性支出，增加民生性支出。
• 构建债务管理体系：结合制度约束与行政控制，量化债务指标，规范债券发行监管，限制金融机构融资，完善债务信息透明度，建立债务危机救济机制。

我国改革方向

1. 制度约束与行政控制结合

• 引入法律条款明确地方政府债务管理规则，建立量化指标体系。
• 加强中央对地方政府债务的日常监管与行政干预。

2. 完善债券市场与融资机制

• 增加地方政府债券发行，拓宽融资渠道，降低对银行贷款的依赖。
• 引入更多投资者参与地方政府债券市场，分散风险。

3. 规范隐性担保与债务透明度

• 明确地方政府对融资平台的担保边界，逐步剥离隐性担保。
• 提高地方政府债务信息透明度，定期公开债务情况，便于监督与管理。

4. 建立债务危机应对机制

• 对于可能出现的债务危机，应提前建立预警机制和债务重组机制。
• 一旦出现债务危机，需有明确的债务偿还计划和必要的财政援助机制。

结论

通过借鉴海外经验，我国应推动地方政府债务管理体系的改革，构建更加科学、规范、透明的债务管理模式，以实现财政可持续发展和金融体系稳定。