地方政府债务系列报告之三：他山之石，海外地方债务管理经验借鉴-20181017-西南证券-15页-1mb

地方政府债务管理体系国际经验借鉴总结

核心内容

本报告旨在分析海外地方政府债务管理经验，特别是巴西、俄罗斯等新兴市场国家及美国、日本等发达国家的经验，以借鉴其债务管理机制，为我国地方政府债务管理体系改革提供参考。

主要观点

1. 发达国家经验

   • 美国和日本地方政府债务管理相对完善，主要依靠制度约束和行政控制相结合的方式。
   • 美国地方政府债务规模稳定，债务率控制在 $90% - 120%$，且具有完善的市政债券管理体系和债务预警机制。
   • 日本地方政府债务规模可控，债务占GDP比例远低于中央政府，中央政府承担主要的财政调控责任。
   • 两国均通过法律手段和预算管理机制控制地方政府债务规模，防止财政风险蔓延。

2. 新兴市场国家经验

   • 巴西和俄罗斯作为转型经济体，地方政府债务管理存在以下问题：
     • 财权与事权不匹配：巴西过度放权导致地方政府举债失控，俄罗斯则因中央集权但地方事权过大，导致债务快速扩张。
     • 外债依赖度高：两国均在经济压力下依赖外债，但未能有效防范外部金融环境波动带来的风险。
     • 债券融资比例低：过度依赖银行贷款，缺乏成熟的债券市场和监管体系，导致财政风险向金融体系传导。
   • 两国均在债务危机后进行改革，巴西转向制度约束型，俄罗斯选择市场约束型，辅以行政管控手段。

3. 改革方向建议

   • 改革财政体制：平衡中央与地方的财权与事权，减少地方政府投资性支出，增加民生性支出。
   • 完善债券市场与监管机制：推动地方政府债券市场发展，提高透明度，规范金融机构融资行为。
   • 构建制度约束与行政控制相结合的债务管理体制：通过量化指标和法律条款约束地方政府债务，建立有效的债务预警和危机应对机制。

关键信息

国际经验对比

我国地方政府债务管理演变

• 1994年分税制改革后，地方政府债务管理经历了以下阶段：

  • 地方政府融资平台举债
  • 中央政府代地方政府发债
  • 《预算法》赋予地方政府发债权
  • 43号文建立规范的地方政府举债融资机制

• 当前面临“一放就乱、一收就死”的困境，需从财政体制、债券市场和债务监管等方面进行改革。

巴西债务管理改革措施

• 实施财政整固计划，增加公共部门盈余，改革社保与行政体制。
• 限制金融机构对地方政府贷款，设定债务率、新增债务率、担保债务比重等量化指标。
• 建立债务预警机制，强化预算约束和财政透明度。

俄罗斯债务管理改革措施

• 通过《预算法》和《财政基础法》限制地方政府举债和外债。
• 设定债务率、赤字率等量化指标，规范金融机构贷款行为。
• 提高财政透明度，加强日常监管，建立债务重组机制。

总结

我国地方政府债务管理体系改革应结合国际经验，从以下三个方面着手：

1. 改革财政体制，明确中央与地方的财权与事权，防止过度举债。
2. 发展债券市场，提高地方政府融资的市场化程度，减少对银行体系的依赖。
3. 完善债务监管，建立制度约束与行政控制相结合的机制，提高财政透明度和债务预警能力。

通过借鉴巴西、俄罗斯的经验教训，我国可以更有效地防范地方政府债务风险，实现财政可持续发展。