地方政府债务系列报告之一：地方政府债务面面观-20180907-西南证券-22页-1mb

地方政府债务面观总结

核心内容概述

本报告分析了我国地方政府债务的分类、规模、风险和管控政策演变。通过对债务类型和规模的估算，结合地区差异和政策周期性变化，揭示了地方政府债务管理中存在的“一收就死、一放就乱”的困境，并探讨了如何有效管控地方政府债务以降低系统性风险。

地方政府债务分类

地方政府债务根据是否负有偿还责任和管理方式的不同，分为四类：

1. 直接债务（负有偿还责任）

   • 预算内债务：地方政府债券，分为一般债券和专项债券，按资金用途分为新增债券和置换债券。
   • 预算外债务：不纳入政府预算，但可能由政府承担偿还责任或担保责任。

2. 或有债务（负有担保或救助责任）

   • 预算内债务：无或有债务。
   • 预算外债务：包括贷款、信托、BT、企业债券、应付款项、PPP、政府基金等。

地方政府债务规模估计

资金投向法

• 2018年中，通过资金投向估算地方政府债务规模为 41.6万亿元。
• 其中，预算内债务（地方政府债）为 16万亿元，预算外债务为 25.6万亿元。
• 预算外债务包含政府负有偿还责任、担保责任及救助责任的债务。

融资方式法

• 通过融资方式估算地方政府债务规模为 45.5万亿元。
• 与资金投向法结果相近，显示地方政府债务总规模在 40万亿元以上。

小结

• 两种方法估算的债务规模相近，2018年中分别为 41.6万亿元 和 45.5万亿元。
• 预算内债务（地方政府债）为 16万亿元，预算外债务为 25-30万亿元。
• 若按债务置换比例估算，再进行一次债务置换规模可能在 10-15万亿元 左右。

地方政府债务风险分析

总体风险

• 截至2018年中，我国政府债务（含中央政府债）占GDP的比例为 65.7%，略高于60%的红线。
• 与发达国家相比，该比例相对较低，且2018年上半年政府杠杆率首次出现下降，显示债务扩张受到有效抑制。

地区差异

• 中西部地区 债务风险较高，如贵州、青海、甘肃、重庆、云南等地，政府债务占GDP比例超过 80%，其中贵州甚至超过 100%。
• 东部发达地区 债务负担较轻，如广东、北京、江苏、上海等地，政府债务占GDP比例较低，融资能力较强。

风险成因

• 债务负担与融资能力不匹配，导致部分地区风险加剧，同时限制了债务扩张能力。

地方政府债务管控政策演变

43号文（2014年）前

• 地方政府高度依赖非预算内融资方式，如银行贷款、信托、BT等。
• 地方融资平台成为主要融资渠道，债务规模迅速扩张。

43号文（2014年）后

• 政策目标：开正门、堵偏门、逐步化解存量债务。
• 主要措施：
  • 地方政府债务纳入预算管理，实行限额管理。
  • 限制融资平台政府融资职能，规范地方政府举债融资行为。
  • 引入债务置换机制，将部分存量债务转化为地方政府债券。

政策回摆期（2015-2016年）

• 由于经济下行压力，政策在不违背43号文原则下有所松动。
• PPP等新型融资模式快速发展，但存在“明股实债”等不规范操作，加剧了债务风险。

管控再度强化期（2017年至今）

• 2017年，中央政府将债务管控作为经济工作的重点。
• 主要政策文件：
  • 50号文：明确融资平台公司不承担政府融资职能，限制地方政府变相举债。
  • 87号文：规范政府购买服务，禁止用于工程建设。
  • 1358号文：要求企业债券发行时与政府信用严格隔离。
  • 92号文：清理不规范PPP项目，控制政府付费类项目。
  • 192号文：限制央企参与PPP项目的规模。
  • 194号文：禁止将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。
  • 23号文：加强金融机构监管，禁止为地方政府提供任何形式的融资。
  • 706号文：强调“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。

关键信息总结

• 地方政府债务主要分为 直接债务 和 或有债务，再按预算内、预算外划分为四类。
• 债务规模估算显示，截至2018年中，地方政府债务总规模在 40万亿元以上。
• 地方政府债务风险总体可控，但 地区差异显著，中西部地区风险较高。
• 债务管控呈现明显的 周期性特征，与经济周期互为因果。
• 2017年至今，债务管控再度强化，出台多项政策限制不规范融资行为，防范系统性风险。

主要观点

1. 地方政府债务管理复杂，需区分直接债务与或有债务，以及预算内与预算外债务。
2. 债务规模持续增长，但总体可控，尤其在2018年上半年出现杠杆率下降趋势。
3. 地区差异显著，中西部地区债务风险较高，而东部地区融资能力强但债务比例低。
4. 政策周期性特征明显，在经济下行时放松管控，经济回升时强化监管，形成“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的恶性循环。
5. 管控政策逐步完善，2017年至今，政策更加严格，限制了不规范融资行为，加强了债务风险防控。

附录：重要政策文件及内容

数据来源

• 数据来源：Wind，西南证券整理
• 债务分类：基于审计署《全国政府性债务审计结果》
• 债务规模估算：基于基建投资资金来源和融资工具变化
• 政策文件：2017年至今的债务管控相关文件