2016年-世界发展银行全球_Russia___Subnational_Governments_Fiscal_Response_to_the_Economic_Downturn_28页_895kb

俄罗斯联邦以下级政府的财政应对经济下行

核心内容

本报告分析了俄罗斯联邦以下级政府（包括地区、一级市镇和二级市镇）在经济放缓和油价下跌背景下的财政趋势与应对措施。报告指出，尽管2014至2015年间联邦以下级政府的总收入下降了6%，但其整体财政表现有所改善，赤字从2013年的0.9% GDP降至2015年的0.2% GDP。这一改善主要得益于大幅削减支出。

主要观点

• 财政结构：俄罗斯的联邦以下级政府体系复杂，包含80多个联邦主体，如州、联邦城市、共和国、自治区等。这些单位又被划分为一级市镇（包括大城市的行政单位和农村区）和二级市镇（包括城镇和乡村社区）。
• 财政功能：各层级政府承担广泛的公共服务职能，包括教育、医疗、社会保护、交通和住房等。其中，教育支出占总支出的26%，社会保护占16%，医疗占14%，交通占20%，住房占约15%。
• 财政收入来源：主要收入来源包括共享税（如个人所得税和企业所得税）、地方税（如财产税、土地税）和联邦转移支付。其中，企业所得税（CIT）和个人所得税（PIT）占总收入的53%。
• 财政支出削减：在经济下行期间，政府大幅削减了社会和基础设施支出，分别下降了9%。这些削减措施主要集中在维持基本公共服务上，以确保财政可持续性。

关键信息

财政绩效

• 2015年：联邦以下级政府的总赤字为0.2% GDP，较2013年的0.9% GDP显著下降。
• 支出结构：教育、社会保护、医疗、交通和住房五大领域占总支出的85%，其余为行政管理（6%）、文化和体育（3%+2%）以及债务偿还（1%）。
• 债务情况：债务服务占财政支出的1%，但债务规模在经济下行期间有所增加。

财政收入

• 总收入下降：2014至2015年间，联邦以下级政府的总收入下降了6%，其中税收收入下降4%，联邦转移支付下降13%。
• 税收结构：
  • 个人所得税（PIT）是最大的单一收入来源，占总收入的30%。
  • 企业所得税（CIT）占总收入的23%，大部分（90%）由地区政府保留，而联邦政府保留10%。
  • 财产税（包括企业资产税、个人财产税和土地税）占总收入的8%，其中企业资产税占77%。
  • 燃油税和酒精税等其他税收占总收入的5%。

转移支付

• 联邦转移支付：联邦向地区政府提供大量转移支付，以弥补地区间财政能力的差异。
• 地区差异：地区间人均收入存在显著差异，部分地区的收入较低，依赖联邦转移支付。

市镇财政依赖

• 依赖性强：一级和二级市镇高度依赖地区政府的转移支付和共享税，缺乏独立的征税能力。
• 收入来源：市镇的主要收入来源是个人所得税的份额，尤其是地区政府保留85%，城市保留15%。

企业所得税分配机制

• 按资产和员工分布：企业所得税的分配基于公司资产和员工薪资在各地区的比例，而不是按公司注册地。这导致莫斯科的CIT收入占比仍然较高（占24%）。
• 地区调整：地区政府可以调整企业所得税税率（13.5%至18%），并可针对特定企业实施减税政策，如沃洛格达州对新化肥厂提供五年税率减免。

财政可持续性

• 支出削减：尽管政府削减了支出，但这些削减主要集中在非核心领域，如社会和基础设施支出，而核心公共服务支出未明显减少。
• 长期影响：报告关注支出削减是否可持续，以及是否会影响公共服务质量。

财政应对措施

短期措施

• 削减支出：政府在短期内通过削减社会和基础设施支出应对经济下行。
• 依赖联邦转移支付：地区政府在经济困难时期依赖联邦转移支付，以维持基本财政平衡。

长期措施

• 优化财政结构：报告建议重新评估企业所得税的分配机制，以减少地区间的隐性补贴。
• 调整税收政策：考虑将企业所得税的分配方式从按注册地调整为按实际运营地，以更公平地分配资源。
• 提高财政自主性：鼓励市镇增加独立财政能力，减少对地区政府的依赖。

结构与功能

• 地区政府：负责教育、医疗、社会保护、交通和住房等主要职能，以及部分文化活动。
• 一级市镇：负责公共基础设施（如道路、公共交通）和部分社会服务（如教育、医疗补贴）。
• 二级市镇：主要负责住房、公用事业、基本消防、公园维护等地方性服务。

财政挑战

• 收入不均：地区间人均收入差异较大，影响财政能力。
• 税收制度：现行税收制度存在隐性补贴问题，需进行改革以提高财政公平性。
• 债务管理：市镇和地区的债务政策仍需加强监管，以确保财政健康。

结论

俄罗斯联邦以下级政府在经济下行期间通过削减支出和依赖联邦转移支付维持了财政稳定。然而，这种依赖性可能影响财政自主性和可持续性。因此，需要进一步改革税收制度，提高市镇的财政能力，并优化财政资源的分配机制，以确保公共服务的持续性和公平性。