2018-PPP与养老产业：中国供给侧改革下养老产业融资新路径（专题篇）-25页_2mb

PPP与养老产业：供给侧改革下的融资新路径

核心内容

本文探讨了在供给侧改革、新型城镇化建设和人口老龄化叠加背景下，PPP（政府和社会资本合作）模式在养老产业中的应用。通过分析PPP模式的运作机制、适用性、现状及面临的挑战，提出了一系列促进PPP模式在养老产业中有效落地的对策与建议。

主要观点

• PPP模式的定义与特点：PPP是一种长期合同合作模式，强调政府与社会资本风险共担、利益共享，注重全生命周期管理，适用于投资大、周期长、具有公用属性的项目。
• PPP与养老产业的契合点：养老产业具有投资大、回报周期长、利润率低等特点，与PPP模式的特性高度契合，能够有效缓解政府财政压力，提升社会资本参与度。
• PPP模式在养老产业中的应用现状：截至2017年6月，全国PPP养老项目共303个，总投资额达1790.7亿元，主要集中在山东、河南、江苏等省份。其中，使用者付费项目占比最高，政府付费项目较少。
• PPP项目运作方式：BOT和BOO是最常见的运作方式，分别占项目数量和金额的50%以上，其他方式如TOT、ROT等应用较少。
• PPP项目的积极意义：
  • 优化财政管理体制，推动财政支出向中长期规划转变；
  • 培育成熟养老产业，促进专业化运营；
  • 强化项目运营与维护，提升服务质量；
  • 营造平等双赢的政商环境，增强社会资本参与意愿；
  • 提升财政补贴的精准性，推动“补人头”模式；
  • 项目识别论证机制为养老产业规范化发展奠定基础。

关键信息

一、PPP概述

• 定义：PPP是政府与社会资本合作提供公共设施和服务的一种模式，包括政府付费、使用者付费及可行性补助三种回报机制。
• 运作阶段：项目识别、准备、采购、执行和移交。
• 适用方式：包括BOT、BOO、TOT、ROT、O&M、MC等，其中BOT和BOO占主导地位。
• 法律依据：PPP项目采购方式包括公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等，财政部明确五种方式适用于PPP项目。

二、PPP支持养老产业的背景

• 政策推动：2014年《新预算法》和2015年国办发〔2015〕42号文件推动PPP模式在养老产业的应用。
• 市场缺口：PPP模式能够有效填补中产阶层、工薪阶层在养老方面的服务空白。
• 财政压力：PPP成为政府合规支持养老产业发展的主要方式，有助于缓解财政支出压力。

三、PPP支持养老产业的现状

• 项目数量与金额：截至2017年6月，全国PPP养老项目共303个，总投资1790.7亿元。
• 地域分布：24个省份应用PPP模式，其中山东、河南、江苏等省份项目数量和金额居前。
• 行业分布：养老业项目最多，医养结合项目单笔投资较高。
• 回报机制：使用者付费项目占比约67%，可行性缺口补助占30%，政府付费项目仅占3%。

四、PPP支持养老产业的积极意义与当下困境

积极意义

1. 优化财政管理体制
2. 培育成熟养老产业
3. 强化项目运营与维护
4. 营造平等双赢的政商环境
5. 提升财政补贴精准性
6. 项目识别论证机制为规范发展奠定基础

当下困境

1. 投资吸引力不足：养老项目前期投入大、回报慢，难以吸引社会资本。
2. 项目落地率低：多数项目仍处于识别阶段，落地率不足20%-30%。
3. 项目分类不清晰：PPP项目库分类粗放，难以满足多样化需求。
4. 融资困难：多数项目依赖银行贷款，自偿率低，融资渠道单一。
5. 土地供应不足：部分地区土地供给不足，限制养老产业发展。
6. 政策配套不完善：税费、医保、保险等配套政策尚未健全。

五、促进PPP支持养老产业发展的建议

1. 完善融资方式：

   • 畅通融资渠道，支持政府引导基金和多种融资工具。
   • 推动PPP资产证券化或REITs，提升项目流动性。
   • 增加增信措施，如未来收益权、知识产权质押等。

2. 科学甄选项目：

   • 优化物有所值和财政可承受能力论证方法。
   • 建立专家评审机制，确保项目论证严谨充分。

3. 强化运营管理：

   • 强化对社会资本方的资质要求，确保专业运营。
   • 培育大型专业化养老服务运营商，推动行业品牌化、连锁化发展。

4. 整合发展新业态：

   • 鼓励“医养结合”和“养老+”模式，推动产业链整合。
   • 利用闲置资产，推动城市中心区域物业转用为养老设施。

5. 完善配套辅助政策：

   • 推动税费优惠，如增值税减免。
   • 打通财政部与发改委项目库，提升项目吸引力。
   • 扩大农村养老覆盖，提高医保结算便利性。
   • 加强配套保险产品设计，保障养老服务安全。

结论

PPP模式在养老产业中的应用，具有政策导向性、市场适应性和财政可持续性等多重优势，是推动我国养老产业发展的有效工具。然而，PPP养老项目的落地率不高、融资机制不完善、土地政策不明确等问题仍需进一步解决。通过完善融资方式、科学甄选项目、强化运营管理、整合发展新业态以及完善配套政策，PPP模式有望成为我国养老产业发展的核心支撑力量。