2023-06-13-世界银行-支持工人摆脱煤炭转型的选项（2022年3月）_29页_482kb

背景

• 东上皮瓦沃斯卡地区经济高度依赖煤炭和能源生产（占波兰总发电量的5%），拥有高污染电厂7.62万吨（占下西里西亚州总排放量的62%）。
• 能源贫困问题严峻（约10万建筑需翻新，2万家庭能源支出占比超过10%），加热结构调整挑战大。
• 华能Zet集团是本地区的最大雇主和最大私营能源集团，计划在2030年底前关闭KWB矿Konin公司，2024年关闭旗下三座燃煤电厂。
• 欧盟绿色协议（欧洲绿色协议，ECG）和JTM机制旨在支持煤炭地区的转型。

分析：劳动力市场与转型

• 煤矿工人占1.2%的地区劳动人口（库宁市达6%），平均年龄高（41-50岁占41%，超50岁占35%），男性为主（91%）。他们收入高，仅11%的人退休准备就绪，有强烈的“等退休”心态，迁徙意愿低。
• 退休年龄预期：工作满25年（含15年井下）的矿工年龄可降至50岁。JP失业率为45%，低于波多尼亚区（54%），华沙区（57%）。
• 库宁地区的失业率高达9.7%，远超地区平均（6.9%）和波兰平均（3.7%）。劳动力市场参与率低至49.5%，低于波多尼亚区（54%）和波兰（56%）。
• 华能集团就业人数2019-2021年下降21%（净减少1000人），预计到2024年净裁员至1500人，五年内总裁员约2356人，形成大规模冗余。
• 缺乏针对特定技能的转移培训。工人普遍存在合同持久、工资（高于平均30%）、迁徙意愿低、对新职业信息不足、企业适应弱、退休准备不充分、谈判地位低等问题。

计划干预措施

• 华能集团提案：核心范围是提供岗位再分配、职业转换、技能培训、休假后发展、入门职业指导服务，目标是转型到可再生资源领域。需要评估雇主组织作为JTF联盟伙伴的适任性。
• 雇员服务中心提案：强调中立性、一站式服务，提供广泛服务（职业指导、技能培训、创业支持、就业服务），目标是工人再就业。面临预算、雄心、劳动力市场状况挑战，依赖其他收入来源，曾属管制领域。
• 绿色社会合作社联盟提案：由社会组织协会提出，关注能源效率目标协同工人安置。经验丰富，致力于绿色经济，政策雄心初步，面临劳动力市场质量低、雄心差距（与退休年龄矛盾）、预算、可行性挑战。

挑战与缺口

• 时间紧迫：2024-2030年大规模裁员仅剩两年准备时间。
• 扫盲测试（SUTP）忽视间接目标：项目主要聚焦华能直接工人，忽略失业链和间接员工。
• JTF可负担适宜性：具体方案尚未确定，华能雇主组织作为联合伙伴资格存疑。
• 劳动力市场逻辑缺失：未定义双重失业标准（注册失业且失业期间求职能力不足）。
• 地区与JTF规划脱节：TJTP界定模糊，无时间表和地点。JTF逻辑尚未形成计划，规划中缺乏公共部门与JTF协调。

JTF的角色与作用逻辑

• 影响力最大可能的融资来源。
• 支持综合规划与实施：协助根据转型时间表调配资金（巨量裁员方案与就业计划），使用关键双边关系推动《职业适应公约》劳动力适应更新。
• 劳动模式现状：未解决传统煤矿个体户经调整问题。

区域响应

• 省劳动厅：（1）作为唯一地市招聘信息来源，但动员能力跟不上需求潮。（2）未进行高离职率规模化早期干预。（3）集中裁员流程偶发延误。
• 市劳动厅：（1）通过RTFINES等地方机制提供具体就业服务，但整体效果未必达标。例如库宁市依赖自身资源应对行业任务。

综合方案与治理逻辑

• 建议由ARRKonin作为LEAD方（JPLO下属部门），与华能、雇主联盟、私营心理咨询公司、市劳动厅（国家劳动法授权连接机构）和社会组织合作。
  关键手段：
• 事前阶段：普及宣传、注册服务、提供咨询、心理辅导、全面规划。
• 裁员阶段：劳动法律顾问、职业发展评估、心理疏导。
• 招聘阶段：提供工作许可、住址登记指导。
• 适应阶段：技能培训（华能同意），职位匹配（私人公司），保障性岗位补贴（市劳动厅承担），创业支持。

结论与建议

• 结合JTF最新发展设计的宏就业规划。
• 劳动整合（绿色合作社）：工人安置与社区绿色化同步。
• 基于TJTP模式的统筹协调。
• 预算与执行性审查：确保预算建设计划与ESF+兼容，需强化周期性评估。
• 应用机制工具：奖励成就业绩，优先符合条件的提供和维护。
• 疏导协作配合渠道：确保信息互通，推进跨部门合作。