2018-地方政府债务系列报告之二_为何地方政府债务_一收就死_一放就乱__16页-1mb

地方政府债务“一收就死、一放就乱”总结

核心内容

我国地方政府债务管控长期陷入“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的周期性困境。这一现象的根本原因在于财政体制的结构性问题，具体体现在以下三个方面：

1. 地方政府事权过大：地方政府承担了大量公共事务和经济建设任务，导致支出责任沉重。
2. 事权与财权不匹配：地方政府财权有限，中央转移支付难以有效弥补资金缺口。
3. 资本性支出比例偏高：政府支出中资本性支出占比高，导致债务水平上升，同时城投平台等非市场化主体依赖政府隐形担保，进一步增加债务负担。

主要观点

• 地方政府债务是财政体制下政府收支结构的必然结果，而非单纯的融资行为。
• 债务周期与经济周期互为因果：经济下行时期，政府倾向于放松债务管控以稳增长；经济回升时，债务扩张带来的系统性风险又迫使政府收紧管控，从而形成恶性循环。
• “开正门、堵偏门”是治标之策：当前通过发行地方政府债来增加融资渠道，但受制于发债规模和节奏，难以根本解决债务问题。
• 财政体制改革是治本之策：需要从制度层面改革财政体制，合理划分各级政府事权与财权，以解决债务问题。
• 短期内仍需依赖债务扩张：由于财政体制改革需要时间，短期内地方政府债务仍将在稳增长中发挥重要作用。

关键信息

地方政府债务周期与经济周期关系

• 历史数据显示，地方政府债务扩张往往发生在经济下行阶段（如2009年、2012年、2015-2016年）。
• 经济企稳后，债务扩张带来的风险促使政策收紧，进而影响经济增速。

地方政府事权与财权不匹配

• 2017年我国一般预算财政支出占GDP比例为31.5%，广义财政支出占GDP比例为38.0%。
• 地方政府承担了大量具有全局性的事权，如社保、高等教育等，但中央政府承担的事权较少，仅占财政支出的约60%。
• 地方政府财政收入占一般预算收入的55%，但支出占总财政支出的85%，形成明显缺口。

地方政府支出结构问题

• 资本性支出占比过高，政府深度参与经济建设，导致债务水平上升。
• 2017年城投公司平均ROA仅为1.9%，远低于贷款利率和债券融资成本，显示其依赖政府隐形担保。
• 2016年广东省区县级财政支出占本市财政支出的52.3%，而财政收入仅占32.6%，资金缺口明显。

财政体制改革建议

• 明确各级政府事权：将社保、高等教育等全局性事权上收至中央，减少地方政府事权负担。
• 合理匹配事权与财力：增加地方政府财力，提高一般转移支付和税收返还比例，以缓解资金缺口。
• 转变政府职能：减少资本性支出，增加福利性支出，推动政府职能从经济建设向公共服务转型。
• 简化财政层级：建议将市县财政合并，改为中央、省、市县三级财政体系，以提升财政效率。

地方政府债务扩张空间不均衡

• 2017年末预算内地方政府债务可扩张空间为2.3万亿元，主要集中于东部发达地区。
• 中西部地区债务扩张空间较小，融资意愿有限，限制了稳增长政策的效果。

结论

地方政府债务困境的根源在于财政体制的结构性问题。要有效化解这一问题，必须从制度层面进行改革，合理划分事权与财权，减少政府对经济建设的直接参与，推动政府职能转型。然而，在财政体制改革尚未完成之前，地方政府债务仍将在短期内对经济起到稳定作用。因此，需在控制债务风险的同时，适度放松管控，以应对经济下行压力和外部风险。