20171208-天风证券-PPP点评_如何理解2017年的PPP监管__24页_1mb

报告摘要

如何理解2017年的PPP监管？总结

核心内容

2017年的PPP监管旨在通过一系列政策和讲话，规范PPP项目运作，遏制隐性债务风险增量，防范经营风险。监管并非限制PPP发展，而是通过控制风险，推动其健康发展。监管内容主要围绕绩效管理、融资管理、项目分类、适用范围、操作流程等方面展开。

主要观点

监管目的：不是限制PPP发展，而是“控风险”，尤其是遏制地方政府隐性债务风险和央企经营风险。
监管内容：围绕“规范政府与社会资本合作”、“防范风险共担”、“严控财政支出比例”、“强化绩效付费机制”、“限制“名股实债”、“小股大债”等不规范操作。
对城投平台的影响：未转型的平台公司不能作为社会资本方参与PPP项目，但平台作为“城市运营商”仍具备参与空间。
鼓励民间资本参与：发改委出台文件鼓励民企参与PPP项目，推动PPP模式多元化发展。
PPP项目分类与适用范围：PPP适用于公共服务领域，禁止将纯商业化项目包装成PPP。

关键信息

1. PPP监管的目的

遏制隐性债务风险增量：财政部文件重点在于规范地方政府与PPP项目的合作，防止变相举债。
防范经营风险：国资委文件关注央企在PPP中的风险控制，防止资产负债率过高。
规范运作：通过绩效付费机制、财政承受能力论证、项目资本金落实等手段，推动PPP项目合规化。

2. 监管内容与政策

（1）禁止地方政府担保与承诺

禁止承诺回购投资本金、承担本金损失、承诺最低收益等行为，防止隐性债务形成。

（2）限制固化支出责任

要求PPP项目中至少30%的建设成本纳入绩效考核，防止财政支出过度集中。

（3）财政承受能力控制

地方政府PPP支出占一般公共预算支出的比例不得超过10%，并严格审查。

（4）强化运营责任

PPP项目必须包含运营内容，防止“重建设、轻运营”现象。

（5）规范融资结构

禁止“名股实债”和“小股大债”，确保社会资本方承担实际风险。

监管对城投平台的影响

（1）平台能否参与PPP项目？

未转型的融资平台不能作为社会资本方参与PPP项目，已入库项目需清理。
已转型的平台可作为社会资本方参与PPP项目，但需满足脱钩、债务剥离、公告不再承担举债职能等条件。

（2）平台参与空间

平台具备丰富的运营经验，可与施工方合作，以“工程施工+运营”方式参与PPP。
92号文要求社会资本承担运营职能，平台可借此发挥优势。

2017年PPP监管政策梳理

（1）92号文（财政部）

新项目入库要求：不得“名股实债”、不得无运营内容、不得未建立绩效付费机制。
已入库项目清理：涉及“名股实债”、财政承受能力超限、未落实资本金等项目需清退。
绩效考核机制：要求政府付费与绩效挂钩，至少30%建设成本参与绩效考核。
融资管理：禁止使用债务性资金充当资本金，限制央企投资规模。

（2）192号文（国资委）

央企投资限制：累计净投资不得超过集团净资产的50%，资产负债率超85%不得单独投资。
禁止“名股实债”：不得为其他方股权出资提供担保或承诺收益。
并表管理：按“实质重于形式”原则，对有实质控制权的项目进行并表。
投资回报率要求：投资回报率不应低于债务融资成本。

（3）发改委鼓励民企参与PPP

鼓励民企参与PPP，优先推荐使用者付费项目。
提出十条政策，包括规范项目推介、加强绩效考核、优化融资支持等。

2017年PPP监管动向总结

严控债务风险：通过10%财政承受能力红线、清理“名股实债”等方式，防止地方政府和央企债务过度累积。
建立绩效考核机制：政府付费与项目产出挂钩，防止风险由政府单方面承担。
确保资本金落实：禁止使用债务性资金作为资本金，防止“小股大债”。
强调运营内容：PPP项目必须包含运营环节，防止“重建设、轻运营”。
防止适用范围泛化：明确PPP仅适用于公共服务领域，禁止将商业项目包装为PPP。
鼓励民间资本参与：通过政策支持和引导，推动PPP模式多元化发展。

风险提示

PPP监管持续升级：未来监管政策可能进一步收紧，项目落地面临更大挑战。
城投平台转型压力：未转型的平台公司需尽快完成改革，否则将被限制参与PPP项目。
央企风险管控加强：192号文对央企PPP投资提出更严格要求，可能影响其参与意愿。
民间资本参与度提升：鼓励民企参与PPP项目，推动市场多元化。

总结

2017年的PPP监管政策在控制风险的前提下，对PPP项目进行了全面规范，重点在于防止隐性债务风险、确保社会资本方承担运营责任、限制央企过度投资以及鼓励民间资本参与。尽管短期内可能对PPP项目落地和城投平台带来一定压力，但长期来看，PPP模式仍是地方政府开展基础设施建设的重要方式，且城投平台在合规转型后仍有机会参与。未来PPP市场将更加规范，风险防控成为核心目标。

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