PPP点评：如何理解2017年的PPP监管？-20171208-天风证券-24页-1mb

2017年PPP监管分析总结

核心内容

2017年PPP监管的核心目的是控风险，而非限制PPP模式的发展。监管措施主要针对地方政府隐性债务风险和央企经营风险，旨在推动PPP模式的规范化和可持续发展。

主要观点

• 监管目的：PPP监管的目的是遏制隐性债务风险增量和防范经营风险，强调“风险共担、利益共享”的原则。
• 监管内容：通过规范地方政府与社会资本的合作行为、加强财政支出能力论证、强化绩效付费机制、防止“名股实债”和“小股大债”等方式实现监管目标。
• 对城投平台的影响：城投平台若未完成市场化转型，不能作为社会资本方参与PPP项目，但若满足条件，仍可作为合格社会资本方参与。
• 对央企的影响：国资委192号文对央企参与PPP项目提出了严格限制，如控制投资规模、禁止“名股实债”、要求投资回报率不低于债务融资成本等。
• 对民企的鼓励：发改委鼓励民企参与PPP项目，提出十条指导意见，强调公平竞争、绩效付费和多元化融资渠道。

关键信息

1. PPP监管的时间维度

• 5月：六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），规范政府与社会资本的合作行为。
• 6月：财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），强调规范政府购买服务，防止变相融资。
• 11月：财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），严格规范PPP项目入库和清退标准。
• 11月：国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号），强调央企在PPP项目中的风险管控。
• 11月：发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，鼓励民企参与PPP项目。

2. PPP监管的内容与目的

• 遏制隐性债务风险：禁止地方政府承诺回购、固定收益、担保等行为，防止隐性债务增加。
• 防范经营风险：央企需控制投资规模、提高投资回报率，防止过度杠杆化。
• 规范绩效付费机制：要求政府付费与项目绩效挂钩，防止政府兜底风险。
• 强化资本金落实：禁止以债务性资金充当资本金，强调自有资金投入。
• 防止“小股大债”：央企不得通过劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。

3. PPP项目分类与现状

• 项目分类：按现金流来源分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三类。
• 项目现状：截至2017年9月，PPP项目总数达14059个，其中可行性缺口补助和政府付费类项目占比最高，分别为31.32%和35.32%。使用者付费类项目占比33.36%。
• 项目阶段：识别阶段项目数占比最高，达到52.33%；执行阶段项目数占比最低，为16.79%。

4. 对城投平台的影响

• 参与资格：未完成市场化转型的融资平台公司不能作为社会资本方参与PPP项目。
• 参与方式：城投平台可以与施工方合作，承担“工程施工+运营”职能，但仍需符合监管要求。
• 潜在空间：城投平台在合规情况下仍可参与PPP项目，尤其是那些需要运营能力的项目。

5. 对央企的影响

• 投资限制：央企累计对PPP项目的净投资不得超过集团合并净资产的50%，不得因PPP业务推高资产负债率。
• 风险分担：禁止“名股实债”和“小股大债”模式，要求央企承担合理风险。
• 项目选择：央企应优先选择发展改革、财政等部门入库项目，不得参与付费来源缺乏保障的项目。

6. 对民企的鼓励

• 政策支持：发改委鼓励民企参与PPP项目，提出十条指导意见，包括创造良好环境、分类施策、优先资产证券化等。
• 公平竞争：民企在PPP项目中应享有与央企同等的参与机会，避免“小马拉大车”现象。

总结

2017年PPP监管的核心在于控风险，旨在规范地方政府和央企的PPP行为，防止隐性债务和经营风险的增加。尽管监管趋严，但PPP模式仍是地方政府合法合规开展基础设施建设的重要手段。城投平台在合规前提下仍有机会参与PPP项目，而央企和民企则需在政策框架下寻求更合理的合作模式。整体来看，PPP监管的目的是为了推动其健康发展，而非限制其发展。