2022-12-14-亚开行-亚开行-加强中华人民共和国流域和海域的生态环境管理（英）_12页_2mb

中国流域与海域生态与环境管理体系分析总结

核心内容

中国致力于统一管理流域与海域的生态环境，包括建立协调机制以进行水资源规划、水污染控制和水质标准监测。近年来，河流、地下水和近海水质显著改善，但管理体系仍面临挑战。

水体质量现状

河流

• 2020年，中国10大跨省河流流域中，长江、珠江、浙闽江、西北河流和西南河流水质被评为“优秀”。
• 黄河、松花江和淮河水质为“较好”，海河和辽河则为“轻度污染”。
• 全国1,614个监测点中，83%的监测点水质达到III级或以上，仅0.6%为V级（劣质）。
• 主要污染物为氨氮和总磷，表明农业径流是水污染的主要来源。化学需氧量（COD）和生化需氧量（BOD）的升高也支持了这一结论，说明污水排放和有机物污染问题依然存在。

地下水

• 2020年，地下水质量调查结果显示，13.6%的监测点为I-III级（优质），68.8%为IV级（中等），17.6%为V级（劣质）。
• 主要污染物包括锰、铁、总溶解固体、碘、氯、三种氮（亚硝酸盐氮、硝酸盐氮、氨氮）和硫酸盐。
• 在部分监测点，铅、锌、砷、汞、六价铬和镉等重金属超标。
• 地下水污染程度高于地表水，例如2017年，长江流域地表水84.5%为III级或以上，而地下水85.7%为IV级或以下。
• 地表水质量改善可能与污水处理设施的提升和工业农业排放标准的加强有关，但地下水补给周期长，污染治理需长期努力。

海域

• 2020年，渤海、黄海、东海和南海近海水质中，96.8%达到I级（优秀），其余3.2%位于近岸且靠近重要沿海开发区域。
• 近岸海域I-II级水质占比77.4%，较2019年提高0.8个百分点；V级或更差水质占比9.4%，较2019年下降2.3个百分点。
• 主要污染物为无机氮和活性磷，表明农业化肥径流对近海水质造成影响。
• 2020年，入海河流共193个监测点，无一处达到I级标准，67.9%达到II-III级，7.2%为V级或更差。

管理体系与改革

流域管理体系

• 水利部自1949年成立以来多次调整结构，1988年后设有10个部门，其中与流域管理相关的包括规划、政策法规、水资源管理、国际合作、工程建设、水土保持、灌溉排水、防汛抗旱办公室等。
• 目前设立7个流域管理委员会，如黄河水利委员会（YRCC），负责流域内的洪水、泥沙、冰凌、干旱、水质、水资源调配和生态环境管理。
• 改革措施包括：深化流域管理机构改革、实现政府与事业单位、事业单位与企业、管理与执法的分离、强化流域管理委员会的职能、实现“一网统管”覆盖主干和支流。

海洋管理体系

• 1964年设立国家海洋局（SOA），负责海洋资源调查、数据收集与分析、公共服务等。
• 1982年通过《海洋环境保护法》，明确国家海洋局的管理职责，包括制定海洋功能区划、环境监测与执法、制定重大海洋溢油应急预案等。
• 1999年成立中国海监队伍，负责海洋执法与违法活动查处。
• 2018年，国家海洋局职能转移至自然资源部（MNR），其海洋生态环境保护职能整合至生态环境部（MEE）。

统一流域与海域管理体系

• 《环境保护法》（2014年修订）要求建立跨流域和区域的联合污染防治机制。
• 2018年，中央和国务院重组流域与海域生态环境监督管理体系（WSAEESM），其下属机构在流域和海域开展生态环境管理与执法工作，接受生态环境部和水利部双重领导。

管理体系面临的挑战

1. 法律法规不一致

   • 不同法律对流域与海域管理职责划分存在矛盾、重叠和不一致。
   • 例如，《环境保护法》规定由环保部门统一监管，而《水污染防治法》则由政府相关部门和水利部门负责。

2. 跨流域协调不足

   • 流域管理需要跨部门、跨省的协调机制，但目前法律界定模糊，职责划分不清。
   • 例如，水利部、自然资源部、生态环境部及流域管理机构在生态与环境管理中仍存在职能重叠。

3. 监测与数据共享机制薄弱

   • 需要建立统一的监测标准和方法，以及加强数据共享，以减少重复和提升应急响应能力。
   • 当前监测网络未能有效整合陆地与海洋数据，协调上下级机构，共享信息。

4. 资源不足

   • 流域与海域生态环境监督管理机构人员编制不足，资金短缺，中央与地方财政责任划分不明确。

国际经验与借鉴

• 欧盟水框架指令（WFD）

  • 为欧盟成员国提供统一的水管理框架，目标包括扩大水保护范围、实现所有水域“良好状态”、基于流域管理、结合排放限制与水质标准、合理定价、公众参与、简化立法等。
  • 指令强调流域管理不应受行政或政治边界限制，如莱茵河由国际莱茵保护委员会管理，采用轮值主席制度。

• 荷兰水权管理模式

  • 荷兰基础设施与水利部负责制定流域管理政策，而公共工程与水利总局负责主要水基础设施建设。
  • 地区水管理机构（RWAs）作为执行单位，在地方层面运作，拥有独立的法律地位、选举机制和征税权。

• 中国“河长制”

  • 2016年实施的“河长制”通过设立河长，将水质管理纳入官员考核体系，提高地方政府对水环境治理的责任。
  • 然而，目前“河长制”主要在省级以下实施，跨省流域如黄河尚未设立河长，且仍需向持续、动态、合作的管理模式转型。

主要观点与关键信息

• 中国水体质量总体呈改善趋势，但仍有部分区域污染严重。
• 流域与海域管理机构职能划分不清，存在职责重叠与冲突。
• 需要加强法律法规的统一性、协调性，以及监测与数据共享机制。
• 国际经验表明，基于流域的综合管理、跨部门协作、公众参与和合理定价是提升水环境治理的有效手段。
• “河长制”作为中国本土经验，虽已取得成效，但仍需进一步完善与整合。