宏观专题报告：财政分析手册进阶，基金预算篇-20180905-东吴证券-24页-1mb

报告摘要

财政分析手册进阶：基金预算篇总结

核心内容概述

政府性基金作为我国财政收支体系的重要组成部分，已成为仅次于税收的第二大财政收入来源。2017年全国政府性基金预算收入达61,462亿元，占一般公共预算收入的35.6%及GDP的7.4%。政府性基金具有专项性、特定性、有偿性等特征，主要用于支持特定公共基础设施建设和公共事业发展。相比税收，其更有利于公平分摊公共服务成本，并为特定项目提供稳定的资金来源。

主要观点

政府性基金的定义：政府性基金是政府为支持特定公共事业发展而征收的具有专项用途的资金，其收入具有一定的政策性和不稳定性。
政府性基金与税收的区别：政府性基金具有专项性和有偿性，而税收具有固定性、强制性和无偿性。基金适用于特定公共服务，而税收适用于普遍性公共服务。
政府性基金的发展：自20世纪80年代起，政府性基金逐步建立并规范，2010年财政部出台《政府性基金管理暂行办法》，标志着其进入规范发展阶段。
土地财政的作用：土地财政是土地制度变革与财税体制调整共同作用的结果，广义土地财政比重持续上升，成为地方政府基建投资的重要资金来源。
土地出让金管理：土地出让金是政府性基金的重要组成部分，其收入采用“收付实现制”，部分收入需计提至其他专项基金，如国有土地收益基金、农业土地开发资金等。

关键信息

1. 政府性基金的分类与结构

项目分类：政府性基金项目共26项，涵盖科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业等11类支出功能。
收入结构：
- 地方政府性基金收入占比超过93%，成为全国基金收入的主体。
- 土地出让收入占全国基金收入的84.7%，是主要收入来源。
支出结构：
- 成本性支出约占80%，主要用于征地拆迁、土地开发、补助被征地农民等。
- 非成本性支出约占20%，主要用于城市建设、农业农村发展和保障性安居工程。
- 基建相关支出占土地出让支出的37.3%，2017年约为2.2万亿元，占当年基建投资的12.7%。

2. 政府性基金预算管理

收支管理：政府性基金实行“收支两条线”管理，收入全额上缴国库，支出通过基金预算安排。
统筹衔接：近年来，政府性基金与一般公共预算的统筹力度加大，基金收支盈余成为平衡公共预算赤字的重要手段。
专项债务：2015年起，地方政府专项债成为基金预算的重要补充，2018年预算安排达13,500亿元。

3. 土地财政的界定与特征

土地财政的形成：源于土地有偿使用制度的确立与分税制改革后地方财权事权不匹配。
土地财政的三种口径：
- 狭义：土地直接税与间接税之和，占比相对稳定。
- 中等：包括土地相关非税收入，如国有土地出让收入。
- 广义：涵盖土地抵押贷款、隐性收入等，占比显著上升，2017年超过公共财政收入的160%。
土地出让金的管理：土地出让金是政府性基金的核心部分，其收支管理包括合同签订、分期缴纳、计提基金等环节。

4. 土地出让金的收支管理

收入管理：
- 土地出让收入采用“收付实现制”。
- 合同签订后需在10个工作日内签订出让合同，首付款不低于50%，余款需在一年内缴清。
- 土地出让收入需计提国有土地收益基金、农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等。
支出管理：
- 土地出让支出分为成本性支出和非成本性支出。
- 成本性支出占80%，主要用于土地开发、征地拆迁等前期工作。
- 非成本性支出用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等。

5. 土地财政与基建投资

土地财政对基建的支撑作用：土地出让支出中，基建相关支出占比约37.3%，成为基建资金缺口的重要补充。
2017年土地出让支出：基建相关支出约2.2万亿元，占基建总投资的12.7%。
2018年预期：若保持增长趋势，土地出让支出中基建相关支出将达3万亿元。

风险提示

土地出让金收入下滑：由于地产调控政策持续收紧，土地出让金收入可能大幅下降。
地方融资平台债务风险：土地财政与地方融资平台结合紧密，若融资平台债务风险上升，将影响土地财政的可持续性。

结论

政府性基金在财政体系中扮演重要角色，尤其在支持特定公共事业发展和基础设施建设方面具有显著作用。土地财政作为其重要组成部分，虽然在推动经济增长方面发挥了关键作用，但也带来了财政风险和债务压力。随着政府性基金与一般公共预算的统筹加强，其在财政平衡中的作用将进一步凸显，但需警惕土地财政持续依赖带来的系统性风险。

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