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财政分析框架及2020年展望：内外兼长

核心内容

本文构建了一个广义财政分析框架，从预算内外的构成、财政资金调转方式切入，分析了2020年财政运行情况及财政扩张空间。新冠疫情对全球经济造成严重冲击，国内中小企业复工复产困难，财政收支压力显著增加。文章提出，财政政策需在预算内和预算外两方面发力，以支撑基建投资，实现逆周期调节。

主要观点

预算体系结构

• 四本账簿：我国财政体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算构成。

  • 一般公共预算占总预算收入的60%左右，以税收为主，占80%。
  • 政府性基金预算占总预算收入的20%左右，主要来源于土地出让金。
  • 国有资本经营预算和社保基金预算占比较小，主要用于特定支出和社保收支。

• 财政赤字与“余粮”：

  • 狭义预算赤字：仅包括一般公共预算的收支缺口。
  • 狭义实际赤字：考虑了结转结余资金的调入和调出。
  • 广义名义财政赤字：包括地方政府专项债收入。
  • 广义实际财政赤字：涵盖跨期和跨账户平衡机制。

• 财政“余粮”：指财政体系中未使用的存量资金，2019年年末财政存量资金规模上限为17800亿元，较2018年减少约5000亿元。

财政运行现状

• 经济下行压力：一般公共预算和政府性基金预算收入与经济周期密切相关，2019年财政收入增速放缓，2020年一季度税收收入同比下滑16.4%，政府性基金收入同比下滑7.9%。
• 疫情冲击：社保收支缺口扩大，财政托底压力上升。2020年上半年社保减收约7000亿元，对一般公共预算形成压力。
• 财政托底措施：中央财政安排疫情防控资金1452亿元，加大医疗相关补助力度。

财政扩张空间与措施

• 预算内财政：

  • 赤字率预计提高至3-3.5%，带动国债和一般债融资规模扩大4000-10000亿元。
  • 新增专项债融资规模预计达3.5万亿元，较2019年增加1.35万亿元。
  • 特别国债融资规模预计超1万亿元。
  • 金融央企利润上缴为财政提供增量支持。

• 预算外财政：

  • 通过政策性金融债、PSL、铁道债、城投债等渠道拓宽财政收入。
  • 政策性金融债净融资额保持在1万亿元以上，国开债占比最高。
  • PSL主要用于支持国家重点基建项目，如棚改贷款、水利工程等。
  • 铁道债主要用于铁路基建，净融资规模稳定在1400亿元左右。
  • 城投债净融资额在2020年上半年达6471亿元，全年预计净融资额可达1.5万亿元。
  • 非标融资缩量节奏或可适当放缓，标准化融资工具如REITs成为新的融资方式。

关键信息

• 财政资金调转机制：

  • 跨期平衡机制：通过结转结余账户和预算稳定调节基金实现。
  • 跨账户平衡机制：政府性基金预算和国有资本经营预算调拨资金补充一般公共预算。
  • 央地统筹机制：中央对地方的转移支付和税收返还远高于地方对中央的上解。

• 财政扩张路径：

  • 预算内：提高赤字率、扩大专项债和特别国债融资规模。
  • 预算外：政策性金融债扩容、城投债发行提速、非标融资边际降压、REITs试点启动。

风险提示

• 政策落地不及预期：财政扩张措施若未能有效执行，可能影响财政政策效果。

财政政策展望

• 2020年财政政策将更加注重内外兼长，通过预算内外资金调转和财政扩张措施，缓解经济下行压力和疫情冲击带来的财政收支压力。
• 基建投资是财政扩张的重要手段，预计全年基建投资增速将有所回升，主要依赖政策性金融债、专项债和城投债等渠道。

总结

本文通过构建广义财政分析框架，系统梳理了我国财政体系的构成与运行机制，指出2020年财政面临较大的收支压力，需通过提高赤字率、扩大专项债融资规模、发行特别国债、推动预算外财政扩张等措施进行积极财政发力。同时，强调财政政策需兼顾短期刺激与长期结构调整，以实现经济的稳定增长和财政的可持续发展。