20260910-联合资信评估-城投企业参与城市更新业务的路径探索与风险研究—基于_城市更新_十五五_规划_视角_15页_1mb

城投企业参与城市更新业务的路径探索与风险研究总结

核心内容概述

《城市更新“十五五”规划》标志着我国城市更新从增量扩张模式向存量提质、分类施策阶段转型，强调“因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行”的原则。该规划从决策逻辑、价值逻辑、资金逻辑三大层面推动变革，构建了包含中央财政、地方专项债、政策性金融、市场化融资、配套融资工具在内的五级资金体系。资金门槛、成本逐层递增，市场化属性增强，整体资金向高能级城市、优质主体、可自平衡项目集中。

主要观点

1. 城市更新逻辑重构

• 决策逻辑：从“政府配餐”转向“群众点菜”，强调城市体检前置机制，由社会主体、居民及专业机构参与项目设计与实施。
• 价值逻辑：从“大拆大建”转向“存量提质治理”，重点聚焦城市安全、功能完善、公共服务提升、城市数字化等领域。
• 资金逻辑：从“土地财政主导”转向“多元可持续投融资”，推动政策性资金托底、市场化资金跟进、社会资本补充的融资体系。

2. 资金体系分层与区域分化

• 五级资金体系：
  • 中央财政资金：纯政策性、无偿/低息，优先支持民生工程与重点样板片区。
  • 地方政府专项债：收益自平衡为硬约束，集中于一、二线城市及强地级市。
  • 政策性金融工具：以国开行等政策性银行为主，支持区域协调发展，授信向经济大省倾斜。
  • 市场化融资：信用定价分化明显，优质主体融资成本低，弱主体融资难度大。
  • 配套融资工具：如城市更新基金与商业银行专项授信，主要服务于高能级城市，下沉市场受限。

3. 城投企业差异化发展路径

(1) 强省会/中心城市

• 发展路径：适度开展规模化城市更新，聚焦“保护性改造+商业运营”模式，推动大型片区综合开发与产业载体运营。
• 典型案例：重庆“朝天门·城里”项目，通过国企投建与民企运营结合，实现商业租金与文旅消费收入双驱动。
• 风险特征：项目体量大、周期长、业态复杂，前期收益测算偏差可能引发现金流回笼滞后，但融资渠道多元、成本较低，整体风险可控。

(2) 普通地级市

• 发展路径：以轻量化微更新为主，聚焦老旧小区功能完善、街区微更新、社区服务设施升级，避免与区域禀赋错配。
• 典型案例：扬州小秦淮河保护更新二期项目，通过“城市针灸”理念推进老城保护与复兴，获省级城乡建设专项资金支持。
• 风险特征：融资渠道受限，市场化工具有限，若项目进度不达预期或再融资环境收紧，易引发流动性风险。

(3) 人口流出型市（县）域

• 发展路径：收缩新增开发思维，聚焦存量资产盘活、小微民生更新及安全保障补短板，以“微利可持续”模式维持运营。
• 典型案例：四川营山县将闲置校舍改造为水厂，山东费县打造“和平里”邻里中心，湖北应城市整合零散老旧小区。
• 风险特征：项目建成即闲置、资金依赖上级转移支付，一旦资金拨付延迟或政策收紧，项目推进受阻。

关键信息

1. 城市更新资金瓶颈

• “十四五”期间累计完成投资约15万亿元，但收益水平偏低、资金“算账难”问题突出。
• 专项债收益门槛与项目公益属性错配，导致部分民生项目难以获得融资支持。

2. 融资成本与区域差异

• 市场化融资成本分化明显，优质主体融资成本低，弱资质区域融资难度大。
• 北京、上海、广州等城市城投企业具备更优融资条件，而人口流出型市（县）域融资受限。

3. 城投企业转型方向

• 强省会/中心城市城投企业应转向“城市综合运营服务商”。
• 普通地级市城投企业宜采用“轻量化微更新”模式，避免大规模连片开发。
• 人口流出型市（县）域城投企业应聚焦存量资产盘活与准公益设施建设，确保项目与区域实际需求匹配。

4. 政策导向与实施机制

• 《规划》强调“先体检后更新”，要求项目需基于城市体检结果进行谋划。
• 政策性金融工具与专项债的使用需严格遵循收益自平衡原则，防范隐性债务风险。

5. 风险控制机制

• 《规划》明确提出法治化、市场化的资金配置规则，严控新增隐性债务。
• 城投企业需结合自身债务承受能力与地方财政状况，审慎开展城市更新业务，避免过度扩张。

总结与启示

• 城投企业应摒弃传统重投资路径，以项目收益可行性与债务风控为前置条件。
• 区域差异显著，城投企业需根据属地资源禀赋、财政状况及政策支持，选择适配的发展路径。
• 城市更新进入内涵式提质阶段，未来将更依赖市场化运作与多元融资机制，推动可持续发展。